§ 4. Основные процессуальные правила рассмотрения административных дел
В сфере советского государственного управления исполнительно-распорядительные органы государственной власти, а также иные, предусмотренные законом правомочные субъекты разрешают широкий круг весьма различающихся по содержанию индивидуально-конкретных дел. Это следствие не только большого объема управленческой сферы, характерной для социалистического государства, но и творчески-преобразующей деятельности аппарата Советского государства, опирающегося на незыблемые принципы подлинной демократии.
В связи с этим представляется правильной позиция В. М. Манохина, обратившего внимание на необходимость при решении вопроса об объеме советского административного процесса учитывать одну из следующих его методологических сторон. «Сложившийся в течение веков взгляд на процесс, – пишет автор, – как на деятельность по разрешению споров своими корнями уходит в существо эксплуататорского права, которому не присуща творческая, положительная роль, выражающаяся в повседневном руководстве хозяйством и другими главными рычагами общественной жизни»[437]. Понятно поэтому, что названные главнейшие качества управленческой деятельности социалистического государства, коренным образом отличающиеся от управления в буржуазном государстве, не могут не отразиться соответствующим образом и на административном процессе как урегулированной правом процедуре рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере управления.
Именно эти качества обусловили принятие во многих европейских социалистических странах единых административно-процессуальных актов, регулирующих порядок разрешения индивидуально-конкретных дел органами государственного управления. Существование подобного рода актов, с нашей точки зрения, – оптимальный вариант решения этой сложной проблемы, который позволяет наиболее полно сочетать интересы государства и требования социалистической законности с интересами личности в социалистическом обществе, обеспечивать должную охрану прав граждан, углублять и расширять связи аппарата государственного управления с трудящимися массами.
Разумеется, наличие большого числа индивидуально-конкретных дел, разрешаемых в сфере советского государственного управления, их разнообразие не могут служить препятствием для определения наиболее общих, принципиальных правил, которые могли бы быть распространены на все ранее названные виды административных производств. Наличие таких правил отнюдь не будет сковывать инициативу органов государственного управления и других субъектов, компетентных рассматривать административные дела. Наоборот, в интересах обеспечения социалистической законности и правильной постановки работы эти правила, несомненно, будут способствовать улучшению деятельности органов государственного управления, станут гарантией соблюдения прав и охраняемых законом интересов советских граждан, предприятий, учреждений, организаций и т. д. Думается, что разработка общих правил рассмотрения индивидуально-конкретных дел является органической составной частью проблемы научной организации управленческого труда.
Как известно, сейчас наше законодательство не располагает единым нормативным актом, который бы содержал общие административно-процессуальные правила, регулирующие основы процедуры рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления. Пока положение дел складывается следующим образом. Целый ряд административно-процессуальных правил содержится во многих нормативных актах. Большинство из действующих правил, уже достаточно апробированных в своем практическом применении, касаются лишь некоторых видов производств, хотя и не в полном объеме. Эти правила целесообразно сохранить, свести воедино, систематизировать, подвергнув кодификационной обработке.
Вместе с тем многие вопросы административно-процессуальной деятельности оказались вовсе неурегулированными. Поэтому одна из задач заключается в разработке таких правил. Вместе с уже существующими, объединенные в едином административно-процессуальном акте, они вполне смогли бы выполнить роль регулятора основных сторон административной процедуры. В целом эти правила должны быть отнесены к правилам, условно говоря, первого порядка и составить Общую часть Основ административно-процессуального законодательства Союза ССР и союзных республик.
Но административный процесс – понятие в структурном отношении значительно более сложное, нежели гражданский и уголовный процессы. Как уже отмечалось, он включает в себя ряд видов административных производств, отличающихся между собой не только по характеру рассматриваемых индивидуально-конкретных дел, но и по органам, их рассматривающим, а также по другим административно-процессуальным параметрам. Отсюда следует, что необходимо, в свою очередь, определить исходные правила, регулирующие осуществление каждого вида производства, т. е. процессуальные правила второго порядка, составляющие в своей совокупности Особенную часть Основ административно-процессуального законодательства Союза ССР и союзных республик.
И наконец, правила третьего порядка, касающиеся уже деталей и тонкостей, свойственных каждому виду административного производства. С нашей точки зрения, целесообразнее всего закрепить их в республиканских административно-процессуальных кодексах. Таким образом сохранится возможность соединения общего, особенного и единичного.
Каждая группа правил является предметом самостоятельного исследования. В настоящей работе анализируются лишь административно-процессуальные правила первого порядка.
Рассмотрим кратко комплекс важнейших административно-процессуальных правил, регулирующих в главных и основных чертах порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления, опираясь на уже имеющийся нормативный материал. Можно наметить несколько групп таких правил.
Первую группу составляют административно-процессуальные нормы, регулирующие основы правового положения участников административного процесса. Помимо правил, устанавливающих в целом круг участников административного процесса, сюда необходимо отнести нормы, определяющие основы административно-процессуальной правосубъектности, а именно:
а) нормы, регулирующие предметную и территориальную подведомственность субъектов, правомочных разрешать административные дела (органы государственного управления, их должностные лица и т. д.), их взаимоотношения между собой (органы первой и второй инстанций)[438], а также другие вопросы, связанные с административно-процессуальным статусом участников процесса;
б) нормы, регулирующие административно-процессуальную право-и дееспособность сторон, т. е. лиц, чьи правовые интересы или обязательства затрагиваются производством, а также тех лиц, в том числе юридических, которые могут требовать соответствующих действий органа государственного управления в связи с необходимостью реализации их законных интересов или обязательств[439]. К этой же группе можно отнести правила, посредством которых разрешаются вопросы представительства сторон, участие в производстве нескольких сторон, органов прокуратуры, общественных организаций, представителей общественности и т. д.;
в) нормы, устанавливающие порядок участия в процессе свидетелей, экспертов и других лиц, для которых это оказывается необходимым.
Применительно к некоторым видам производств в советском административном процессе наше законодательство содержит правила этой группы. Так, в области производства по делам об административных правонарушениях определяется круг органов, правомочных применять меры административных взысканий, возраст, а также иные обстоятельства, связанные с признанием административно-процессуальной правосубъектности лица, привлекаемого к административной ответственности, порядок участия прокуроров и представителей общественности в заседаниях административных комиссий и т. д.[440]
Вторая группа административно-процессуальных правил регулирует начальную стадию административного процесса – возбуждение и рассмотрение дела компетентным субъектом. В эту группу могут быть отнесены:
а) нормы, устанавливающие порядок возбуждения производства по административному делу, определяющие ситуации, при наступлении которых орган государственного управления обязан возбудить производство по делу, а также случаи возбуждения дела по инициативе другой стороны;
