В усердной разведывательной работе ФБР было больше общего с отделом по предотвращению чрезвычайных происшествий на BP, чем с традиционной деятельностью ФБР по закрытию уголовных дел. Если вы хорошо с этим справляетесь, катастрофы можно избежать, но наиболее заметный показатель того, насколько хорошо вы это делаете, – почти по определению – то, что почти никогда не случается. Каков приемлемый уровень риска? Одна катастрофа в год? Одна – в 10 лет? Никогда?
Допустим, вы могли бы измерить риск катастрофы – от легко воспламеняемой утечки, которая, к счастью, не случилась, до сломанных звонков сигнализации. Однако если вы будете советовать вашим сотрудникам избегать возможных рисков, вы сделаете только хуже. Потому что этом случае вы вряд ли дождетесь от них вообще какой-либо инициативы. Если представить, что национальная безопасность – это своего рода пазл, то как вы наградите тех, кто даст вам нужные фрагменты? Если вы создадите систему «оплаты за сбор информации», то инициативные люди никогда не сработаются из-за скрытого соперничества за награду и нежелания, чтобы кто-то был награжден за меньший труд.
Вместо того чтобы измерять, что потребуется для ликвидации катастрофы, вы можете измерить то, чего требует безопасность, как, например, часы, потраченные на изучение систем безопасности, или расходы на обслуживание оборудования. ФБР пыталось оценить аналитиков, измеряя их продуктивность количеством докладов разведки, которые коллективно информируют управление ФБР о возможных рисках. В итоге они пришли к выводу, что местные офицеры, делающие больше всего докладов, также оказались лучшими, по мнению управляющего бюро в Вашингтоне.
Тем не менее, начав раздавать поощрения разведчикам (сравнимые с теми, какие получают агенты по криминальным случаям), ФБР случайно спровоцировало то, что экономист Луис Гарсиано назвал «мотивационным принципом Гейзенберга»: метрика производительности является полезной лишь до тех пор, пока она не используется как метрика производительности. В 2007 году ФБР начала оценивать местных офицеров, основываясь на количестве предоставленных страниц докладов. К 2008 году взаимосвязь между количеством отчетов и качеством разведывательной работы исчезла – агенты просто стали писать больше слов в докладах.
Схожее давление существовало и при стимулировании предоставления информации в государственном аппарате по борьбе с преступностью. Теоретически любой отдельно действующий агент мог привести страну в состояние противостояния террористической угрозе. (Действительно, некоторые отдельные агенты считали, что они должны так поступить, основываясь на информации, имеющейся только у них.) Децентрализация внутри ФБР и разведывательных агентств сделала передачу сообщений об угрозе пересечения границы практически невозможной. Сложно представить, что ЦРУ могло, например, составить из официальных иммигрантов список подозреваемых, которых нужно держать подальше от американской земли. Тем не менее, естественно, отдельные агентства составляют отдельные списки и базы данных.
Данный недостаток координации не особенно бросался в глаза в те дни, когда большинство преступлений носило локальный характер. Ограбление банков в Чикаго чаще всего было делом налетчиков из Города Ветров, наркоторговцы работали в своих уголках Южной стороны. Каждая метрополия имела свою банду. Семья Скарфо контролировала мафию в Филадельфии, Буфалинос управляли Скрэнтоном, а в Нью-Йорке было достаточно дел для процветания пяти криминальных семей. Каждое криминальное дело, открытое полевым агентом, вполне подходило под его должностные обязанности. У местных агентов была большая сеть информаторов, надежное сотрудничество с местной полицией и понимание криминальной ситуации.
В целом, агенты ФБР в Вашингтоне практически не вмешивались в «бытовухи» – преступления, совершенные на бытовой почве. Исследователи из Гарвардской школы бизнеса, внимательно следящие за деятельностью Бюро и его реформой, цитируют административного сотрудника при Конгрессе США, который охарактеризовал спецагентов ФБР, возглавляющих местные отделения Бюро, как «принцев-феодалов, а директор (ФБР) больше похож на короля, которому совершенно необязательно обладать властью, чтобы всем этим править». Когда ситуация требовала внимания всей нации, офис, играющий главную роль, просто брал на себя ведение расследования. Это правило работает даже для врага США № 1 Усамы Бен Ладена. Изначально этим делом занимался нью-йоркский офис, ставший впоследствии центром всех дальнейших расследований, а штаб-квартира Отдела по борьбе с терроризмом играла лишь второстепенную роль.
Практически полное отсутствие координации между местными офисами ничего не значило при расследовании локальных криминальных случаев, однако подобная организация работы оказалась недееспособной перед лицом международного терроризма. Террористические ячейки не привязывают себя к определенному почтовому индексу. По мере того как на глобальной карте мира появляется все больше красных флажков, отмечающих возможные места нахождения террористов, возникает больше шансов вычислить, где же находится этот мусульманин, которому нравится взрывать небоскребы с помощью «Боингов».
Раздробленная структура ФБР напоминает организацию национальной безопасности в миниатюре. ФБР и ЦРУ, в общем-то, не очень ладили между собой, скрывали друг от друга имевшуюся у них оперативную информацию. Так что когда тайские власти сообщили агентам ЦРУ в Бангкоке, что два подозреваемых террориста сели на самолет до Лос-Анджелеса, ЦРУ и не собиралось сообщать об этом ФБР. Отчасти в результате этого ФБР упустило легкую возможность поймать двух мужчин, снявших комнату у информатора ФБР весной 2000 года, за год до того, как они направили рейс 77 авиакомпании American Airlines в сторону Пентагона. Если бы местные офисы ФБР боролись за свои убеждения, различные разведывательные организации боролись бы за хорошее отношение законодателей в Вашингтоне, то они, в свою очередь, выделяли бы кусочек бюджетного «пирога» на разведку побольше. Это особенно справедливо для годов периода окончания холодной войны, когда ЦРУ стремилось доказать свою преданность скептически настроенному Конгрессу, который всегда искал повод немного урезать бюджет.
Превосходство носящих оружие полевых агентов над офисными разведаналитиками отражалось практически во всем: от путей развития карьеры – все руководящие должности ФБР были заняты бывшими полевыми агентами – до компьютерных систем. ФБР начала реализацию программы технологического апгрейда «Виртуальное досье» еще до событий 9 сентября. Она было отменена пятью годами позже, в 2005 году, и стала своеобразным памятником попыткам Бюро изменить культуру «блокнота и ручки». Стоимость программы оценивалась в 170 млн долл.
