«Конец истории» означал и триумф рыночного капитализма над централизованным планированием в качестве единственного подхода к организации экономической жизни, особенно в государствах, возникавших на развалинах Советского Союза. В условиях быстрых технологических изменений принципы свободного рынка стали фундаментом глобализации, открывшей двери для охватывающего весь мир потока идей, людей, товаров, капиталов и технологий. Законы глобализации, согласно тогдашнему консенсусу, не терпят вмешательства правительств в работу свободных рынков, которые при всех условиях так или иначе восторжествуют10.
«Конец истории» – триумф либеральных идей – сулил волну демократизации, которая, в свою очередь, должна была привести к большей подотчетности правительств гражданам и к лучшему пониманию гражданами своих национальных интересов. А это, в свою очередь, должно было способствовать распространению свободных рынков, необходимых для успеха глобализации. Неизменно бдительные рынки немедленно обнаружат любое отклонение от этих принципов и соответствующим образом отреагируют, так что согрешившие народы и правительства будут должным образом наказаны. В силу этого народы, заинтересованные в долговременной стабильности и процветании – а какой же народ этого не хочет? – неизбежно будут стремиться к свободе рынков и к демократии. Ведь это соответствует их собственным интересам.
Более того, казалось, что глобализация радикально переменила многие представления о международных отношениях и безопасности. Доступ к ресурсам потеряет прежнюю значимость, потому что рынки накажут тех, кто мешает потоку товаров, капиталов и услуг; войны, особенно большие войны, окончательно останутся в прошлом. А развитие Интернета и чудовищная скорость распространения информации гарантируют, что никто не сможет контролировать обмен идеями или мешать свободному распространению идей.
Есть определенная степень иронии в том, что для Центральной Азии все это означало дальнейшее ее понижение в списке приоритетов американской внешней политики. Глобализация, свободные рынки и либеральная демократия затмили все иные подходы к международным отношениям (включая баланс сил и геополитический), а Центральная Азия и не обещала особых возможностей для распространения либеральных и рыночных идей, и не выглядела особым препятствием для их прогресса. Расположенная рядом с Россией, которая с трудом прокладывала собственный путь к рыночной экономике и демократии, Центральная Азия оказалась в полной тени. Размер России и ее потенциал, не говоря уж о ядерном оружии, гарантировали ей первое место в списке приоритетов американской внешней политики. Если Россия справится с переходом к капитализму, у ее соседей также будут неплохие шансы преуспеть в этом – примерно так понимали тогда ситуацию в Вашингтоне. Если же Россия не справится с этой задачей, она, вероятнее всего, потянет за собой вниз и соседей.
Таким образом, в 1991 г. американские эксперты по внешней политике рассматривали Центральную Азию исключительно в контексте постсоветских преобразований. Ответственность за формулирование и проведение внешней политики и за поддержание отношений с этим регионом была возложена на Европейское бюро Госдепартамента. То же самое бюро, которое прежде формулировало и проводило американскую политику в отношении Советского Союза, теперь вело отношения со всеми возникшими из него государствами. В 1993 г. Государственный департамент создал временную структуру для ведения отношений с Россией и другими новыми государствами (фактически Бюро), тем самым объединив задачи формулирования политики в отношении Центральной Азии и других постсоветских государств в рамках отдельной бюрократической структуры11.
Принятие в 1992 г. Закона о поддержке свободы (Freedom Support Act) и Программы ослабления опасности (Cooperative Threat Reduction program, 1991) (так называемый закон Нанна-Лугара) обеспечило финансирование – под общим финансовым зонтиком – программ развития и обеспечения независимости бывших советских республик, а также помощи им в обеспечения безопасности и уничтожении оставшегося на их территории советского оружия массового поражения12. В результате этих важных, но постепенных шагов американская политика в отношении бывших советских республик была склонна упускать из виду их связи с другими соседними странами и регионами – Южной Азией, Ираном и Китаем. Все это считалось вопросом давнего прошлого, абстрактно признаваемого, но редко учитываемого в политических решениях.
На протяжении большей части 1990-х гг. Центральная Азия не была для американских специалистов по внешней политике предметом интенсивного, целенаправленного осмысления. Из-за этого Вашингтон не разработал стратегию логически последовательных, решительных действий в этом регионе. Вместо этого американская политика в Центральной Азии, особенно на первых порах, была инертной, руководствовалась соображениями удобства и учитывала другие факторы, считавшиеся более существенными. В целом Центральная Азия стала элементом американской политики в отношении бывшего советского блока, в которой все было подчинено отношениям Америки с Россией и воспринималось только в контексте происходившего в этой стране.
При этом Россия не была единственным фактором американской политики в отношении Центральной Азии в 1990-х гг. Были и другие, такие как вывоз ядерного оружия из стран бывшего СССР, режим ядерного нераспространения, энергия, поддержка демократии, борьба с терроризмом и Иран, если ограничиться самыми важными.
В случае Центральной Азии проблемой было – и остается до сих пор, спустя пятнадцать лет после обретения ею независимости – отсутствие у Соединенных Штатов ясного видения своих интересов в этом отдаленном и незнакомом регионе. Это отсутствие ясности вряд ли уникально для Центральной Азии и американской политики в отношении ее, но здесь оно очевидно. Здесь над действиями Вашингтона по-прежнему довлеет инерция. Определенность, типичная для подходов холодной войны, и влияние соревнования с СССР оставили искажающее наследство для американской внешней политики: с самого начала 1990-х гг. США пришлось действовать в мире, который перестал был бинарным, в котором партнеры, противники и интересы оказались намного более сложными и трудноопределимыми.
Насколько важна Центральная Азия для Соединенных Штатов? Следует ли рассматривать этот регион как стратегический плацдарм в сердце Евразии, как мост в Иран, Китай и Афганистан? Или в нем следует видеть объект американской политики продвижения демократии? Ни одно из этих соображений само по себе не оправдывает включения этого региона в список главных приоритетов американской внешней политики и политики обеспечения национальной безопасности. Но взятые в совокупности эти соображения оправдывают сильный интерес США к этому региону.
После окончания холодной войны, когда доминировали другие, более неотложные события в Европе и Азии, эта сложная комбинация интересов не была очевидной. К их пониманию приходили постепенно, а для полного понимания и оценки их суммарной значимости потребовалось более десяти лет.
Несмотря на совокупный вес американских интересов, Центральная Азия не представляет больших возможностей (подобно России в первый период после окончания холодной войны) и не является потенциально равным по силе соперником (подобно Китаю); она не является ни союзником (как Европа или Япония), ни врагом (как Ирак при Саддаме Хусейне или Иран). В результате Центральная Азия попадает в обширный перечень стран и регионов, которые хоть и важны, но чья значимость для американской внешней политики является продуктом многих, зачастую конкурирующих интересов. В силу этого политика США в этом регионе является отражением множественных интересов и принципов; она не непоколебима, изменяется в соответствии с другими приоритетами, идеологическими предпочтениями и отношениями.
В случае Центральной Азии, региона с глубокими корнями в советском прошлом, эти вновь найденные двойственность и гибкость явились резким контрастом по сравнению с той определенностью, которая характеризовала советско-американские отношения в период холодной войны. Более того, в первые постсоветские годы неопределенность и двойственность были в прямом контрасте с тем, что представлялось хорошо определенной стратегией, имеющей четкий набор приоритетов, которыми направлялись отношения США с Россией. Эти неопределенность и двойственность явились проблемой как для американских политиков, пытавшихся найти устойчивый курс в отношениях со Центральной Азией, так и для лидеров Центральной Азии, которые нуждались в однозначном международном признании и в ясной геополитической ориентации.
Первые шаги
Довольно длительное время после распада СССР американские политики не осознавали самостоятельной значимости Центральной Азии как таковой. В 1990-х гг. Вашингтон каждую пару лет находил новый фокус политики, которая в результате прошла через несколько этапов. Американская политика была скорее продуктом событий в регионе и вокруг него, чем реализацией четкой стратегии, направляемой ясным видением интересов США в этой части мира. Менялись события, менялась и политика Соединенных Штатов.
