«Сей чин, яко око наше и стряпчей о делах государственных».
Место старых приказов, как органов центрального управления, заняли коллегии. В 1720 году опубликовали Генеральный регламент коллегий, согласно которому присутствие каждой из них состояло из президента, ее главы, вице-президента, четырех-пяти советников, четырех асессоров. В ее штат входили секретари, нотариус, переводчик, актуариус копиисты, регистраторы, канцеляристы. При коллегии имелся свой фискал, позднее — прокурор для надзора и контроля за прохождением дел. Члены коллегии должны были заседать ежедневно. Коллегии подчинялись Сенату, а им самим — местные учреждения.
Несколько десятков старых приказов были заменены коллегиями со строгим разделением функций. Например, вместо Посольского приказа создана Иностранная коллегия во главе с канцлером и вице-канцлером (граф Г.И. Головкин и барон П.П. Шафиров). Далее идут коллегии: Военная (фельдмаршал А.Д. Меншиков, генерал Д. Вейде), Адмиралтейская (граф Ф.М. Апраксин, вице-адмирал К. Крейс). Камер-коллегия (князь Д.И. Голицын), Юстиц-коллегия (тайный советник граф А.А. Матвеев), Ревизион-коллегия (кригс-комиссар князь Я.Ф. Долгорукий), Коммерц-коллегия (П.А. Толстой), Штатс-контор-коллегия (граф И.А. Мусин-Пушкин), Берг-мануфактур-коллегия (генерал-фельдцейхмейстер Я.В. Брюс).
Помимо четырех коллегий, ведавших иностранными, военными (армией и флотом — отдельно), судебными делами, группа коллегий занималась финансами (доходы — у Камер-коллегии, расходы — у Штатс-контор-коллегии, контроль за сбором и расходованием казенных средств — у Ревизион-коллегии), торговлей (Коммерц-коллегия), промышленностью, металлургической и легкой (Берг-мануфактур-коллегия, которую в 1722 году разделили на две: Берг— и Мануфактур-коллегии). Позднее к ним прибавилась Вотчинная коллегия.
В итоге — одиннадцать коллегий с четко определенными обязанностями, единообразными штатами. Действовали они по всей стране. Управление значительно упростилось (например, к Юстиц-коллегии отошли функции семи бывших Приказов). Дела в них велись совещательным порядком, решения принимались по большинству голосов.
К Коллегиям примыкало несколько учреждений, тоже, по существу, являвшихся таковыми. Таков, например, Синод (учрежден в 1721 году) — центральный орган управления церковными делами и имениями. После смерти в 1700 году патриарха Адриана Петр вместо выборов нового пошел на весьма любопытный и характерный для его взглядов и целей шаг — назначил митрополита Стефана Яворского «местоблюстителем» патриаршего престола. Затем издал 30 декабря 1701 года указ, который означал проведение важной церковной реформы. Он создает Монастырский приказ во главе со светским человеком — бывшим воеводой Астрахани Мусиным-Пушкиным, и это учреждение берет на учет все имущество черного и белого духовенства, распоряжается им. Каждому монаху, любого чина, выделяется на прокормление десять рублей денег и десять четвертей хлеба. А монастырские вотчины делят на две категории: с «определенных» доходы идут на нужды монастырей, с «заопределенных», управляемых служащими Монастырского приказа, — в казну. Тем самым Петр осуществляет частичную секуляризацию. Эти меры Петр отменил в 1721 году, но в то время, когда они проводились в жизнь, доход был казне немалый (один миллион рублей за первые десять лет), и, главное, была подорвана экономическая мощь и политические претензии Церкви.
Феофан Прокопович, один из церковных иерархов, помощник царя, пишет Духовный регламент с обоснованием необходимости заменить патриарха коллегиальным учреждением. Но церковные иерархи, собравшиеся на заседание в присутствии царя, стоят за то, чтобы выбрать патриарха. Петр извлек из кармана сочинение Прокоповича:
«Вы просите патриарха, — вот вам духовный патриарх!» Петр вынул из ножен кортик, хлопнул им по столу, закончил:
«А противомыслящим вот булатный патриарх!" Вопрос был решен в духе, угодном монарху, не склонному терпеть возле себя патриарха, который бы вмешивался в дела светские. Во главе Синода Петр поставил Стефана Яворского, человека престарелого, который через год умер; вице-президентом новой коллегии, на этот раз духовной, стал его верный Прокопович, написавший в Духовном регламенте о том, чтобы иерархам „в мирские дела и обряды не входить ни для чего“. Главную же руководящую роль в Синоде играл обер-прокурор, лицо светское, подчиненное царю. Петр, таким образом, полностью подчинил Церковь своей власти.
Особой коллегией стал и Главный магистрат — центральное учреждение для управления городами. Учредил его Петр в 1721 году с целью, как он объявил, «всего российского купечества рассыпанную храмину паки собрать». На местах ему подчинялись городовые магистраты. Они пришли на смену Ратуше и земским избам, деятельность которых давно заглохла. Задача новых учреждений — исполнение административно-полицейских функций в городах, защита интересов купечества, помощь в развитии мануфактур. Членов городовых магистратов полностью избирали горожане. Часть членов Главного магистрата тоже состояла из выборных членов (из «первостатейных, добрых, прожиточных людей», есть лиц богатых и достойных доверия властей).
Политическим сыском по-прежнему занимался Преображенский приказ. Он сохранил свои функции и название, и в его дела не могли вмешиваться ни Сенат, ни Юстиц-коллегия. Он выявлял и жестоко карал всякую крамолу — умысел на жизнь и честь монарха, «хулительные слова» против него, всякие «непристойные и подозрительные сходбища и собрания».
Коллегиальная система значительно отличается в лучшую сторону от старой приказной, несмотря на последующие переделки: Ревизион-коллегия слилась, как контрольный орган, с Сенатом; бывший Поместный приказ, ведавший дворянскими землями и подчиненный Юстиц-коллегии, выделился в особую Вотчинную коллегию. Кроме того, рядом с коллегиями существовали или подчинялись им новоустроенные конторы, канцелярии, главные управления. Петр, по меткому замечанию Ключевского, «не мог сладить с наследственной привычкой к административным боковушам, клетям и подклетям, какие любили вводить в свое управление старые московские государственные строители, подражая частному домостроительству». Так, к примеру, наряду с Воинской коллегией существовали Главная провиантская и Артиллерийская канцелярии, Главный комиссариат, занимавшийся вопросами комплектования и обмундирования армии.
Перестройку местных учреждений Петр начал до того, как взялся за центральные. Мощные народные восстания начала столетия выявили слабость, ненадежность власти в городах и уездах — воеводской администрации и городского самоуправления. По реформе 1707-1710 годов Петр разделил страну на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (позднее — Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Потом к ним добавили Воронежскую. Каждую из них возглавлял губернатор, в руках которого находилась вся полнота власти — административной, полицейской, судебной, финансовой. Реформа нанесла сильный удар, с одной стороны, по системе приказов, так как многие их функции перешли к губернской власти; с другой — по органам городского самоуправления: Ратуша и земские избы лишались своих фискальных и полицейских функций. Власть Ратуши сохранилась только в московской губернии (единственной, не занимавшей пограничное положение). В городах снова появились воеводы (вместо органов самоуправления). Сохранили и старые уезды.
В помощь губернатору придали чиновников, руководивших отдельными отраслями. Это — ландрихтер (занимался судебными делами), обер-провиантмейстер и провиантмейстеры (сбор хлеба и прочего), различные комиссары. Далее в 1713 году (указом 24 апреля) при губернаторе устроили коллегию из ландратов (от восьми до двенадцати человек) из мелких дворян (их назначал Сенат из двойного числа кандидатов, которых назовет губернатор). Хозяин губернии должен был решать все дела вместе с этим «консилиумом» большинством голосов и быть «не яко властитель, но яко президент». Позднее, по указу Петра 20 января следующего года ландратов стали выбирать дворяне данной губернии. Правда, новшество это не привилось, Сенат по-прежнему назначал ландратов, и они так и остались полностью зависимыми от губернаторов и Сената.
Через десяток лет, в 1719 году, Петр возвращается к проблеме местной администрации. Его, видно, смущало то обстоятельство, что созданные им губернии слишком обширны по размерам. По новому указу страну разделили на провинции (числом в пятьдесят) во главе с воеводами, которые должны были «во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно остерегать». В управлении провинцией им помогали чиновники: камерир (сбор прямых и косвенных налогов), рентмейстер (глава казначейства, хранитель денег) с их штатами, канцелярии: рекрутских дел, вальдмейстерская, провиантмейстерская и прочие.
