Через десяток лет, в 1719 году, Петр возвращается к проблеме местной администрации. Его, видно, смущало то обстоятельство, что созданные им губернии слишком обширны по размерам. По новому указу страну разделили на провинции (числом в пятьдесят) во главе с воеводами, которые должны были «во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно остерегать». В управлении провинцией им помогали чиновники: камерир (сбор прямых и косвенных налогов), рентмейстер (глава казначейства, хранитель денег) с их штатами, канцелярии: рекрутских дел, вальдмейстерская, провиантмейстерская и прочие.
Губернии сохранились, но, во-первых, их число увеличилось до одиннадцати; во-вторых, в руках губернаторов оставили только военные и судебные дела, по которым им подчинялись воеводы провинций; но последние были самостоятельными по части финансовой, полицейской, хозяйственной, подчиняясь здесь непосредственно коллегиям. В плане территориальном губернатору подчинялась только провинция губернского города.
При провинциальном воеводе состояли земская канцелярия, земский камерир с земской конторой (сбор казенных доходов), рентмейстер с рентереей (место хранения этих доходов — казначейство), провиантмейстер.
Провинции делились на дистрикты во главе с земскими комиссарами, которые ведали сыском беглых, сбором податей, обеспечением войск провиантом и квартирами, другими делами.
И без того сложную и запутанную систему местных учреждений дополнили новые судебные места. Указом 8 января 1719 года Петр основал девять гофгерихтов, или надворных судов, потом добавил еще два, итого — одиннадцать, по числу губерний (в некоторых из них подобных судов не было, в других имелось по два). На местах появились нижние суды: в наиболее крупных городах — провинциальные суды во главе с оберландрихтерами, с несколькими асессорами, коллегиальные и городовые, или земские, суды — в небольших городах с уездами, они были единоличными, не коллегиальными.
Во главе надворных судов назначили в большинстве случаев губернаторов, вице-губернаторов, воевод (в семь из одиннадцати), с 1721 года это становится правилом. А в следующем году нижние суды упразднили совсем, их функции передали провинциальным воеводам — единолично или вместе с асессорами.
Кроме перечисленных выше, на местах одно время, с начала 20-х годов, появились военные учреждения — переписные канцелярии и полковые дворы во главе с генералами и офицерами. Они, в связи с проводившейся переписью населения, податной реформой и окончанием Северной войны, должны были проверить качество переписи, ее итоги и, в соответствии с ними, устроить на местах полки, возвращавшиеся с театра военных действий. В конечном счете образовались два параллельных ряда учреждений, занимавшихся одними и теми же вопросами (учет налогоплательщиков, сбор податей и т. д.).
Вся эта громоздкая система местных властей сильно усложнила управление. Она постепенно упрощается. Например, исчезают нижние суды; а после кончины Петра — переписные канцелярии и полковые дворы.
В значительной степени все реформы Петра — экономические, финансовые, административные, судебные, помимо общего, стратегического замысла — перестройки жизни государства на новых началах, приближения России к общеевропейскому уровню, имели своей целью реорганизацию вооруженных сил, создание регулярной армии, заведение собственного флота, повышение их боеспособности. А для этого нужны были новые люди — солдаты и матросы, офицеры и генералы, адмиралы, — наконец, деньги. И Петр делал все, чтобы решить эти бесконечные проблемы.
После Гангутской победы, которая ошеломила Европу, как и Полтава, война все же не прекратилась. Более того, она продолжалась еще семь долгих лет. Последовали захват флотом и войсками Петра Аландских островов около берегов Швеции, затем, в сентябре 1714 года, экспедиция русского военного отряда на побережье самого королевства.
Новые поражения Карла XII, военные действия на территории его собственной страны, казалось бы, говорили сами за себя, предопределяли судьбу Швеции, необходимость заключения мира с Россией. Петр на это и надеялся. Но «троевременная школа», как он потом назовет Северную войну, продолжалась — к этому времени закончились только два ее курса (по семь лет), оставался еще один, последний. После всех успехов России пришлось вести и военные действия, и сложную дипломатическую игру. Причиной тому — не только нелепое упрямство Карла XII, поставившего Швецию на грань национальной катастрофы, но и внешнеполитическая обстановка в Европе — окончание войны за испанское наследство, «английское преобладание» в европейских и мировых делах. Переход к Англии Гибралтара и острова Минорки, разрушение французского Дюнкерка, привилегии в Северной и Южной (благодаря договору с Португалией) Америке (в том числе право работорговли) привели к господству флота и торговли Великобритании не только в Средиземном и Северном морях, но и в ключевых районах Мирового океана. Стремление ко всемирной морской и торговой экспансии, гегемонии не могло не столкнуть Англию с другими государствами. В районе Балтики это была Россия с ее быстро растущим военным, в том числе морским, могуществом.
Появление войск Петра в шведской Померании, а его победоносного флота на Балтийском море сильно обеспокоило морские державы Европы. Но и заставило считаться с собой. Влияние России в Европе усиливалось на глазах, и этому старались помешать разными путями. В начале 1713 года, например, английский двор планирует направить к берегам Померании эскадру из пятнадцати кораблей. Приглашает Голландию принять участие в экспедиции, чтобы оказать давление на Петра. Но та отказывается, и проект приходится отложить. В ход идут дипломатические маневры: английские и другие посредники настойчиво предлагают свои услуги, требуют от царя, чтобы он заключил мир со Швецией и отдал ей все завоеванные земли, исключая лишь Петербург. Петр отвергает, естественно, их домогательства, соглашается лишь на «добрые услуги» посредников, то есть на исполнение ими функции передаточной инстанции в переговорах со Швецией. К тому же Голландия снова не проявляет склонности к подобным антирусским махинациям.
Война продолжается. Шведский король идет на крайние меры, чтобы оттянуть неизбежный конец. «Каперский устав», им изданный, открыто провозглашает право на разбои в море, поддерживает пиратство. В том же 1714 году на Балтике шведы захватывают все торговые суда, в том числе двадцать четыре английских, весной следующего года — тридцать судов под британским флагом. Разгорается конфликт между Англией и Швецией. И наоборот, происходит сближение интересов Англии и России. В этот процесс включается Ганновер, курфюрст которого Георг I становится английским королем после кончины королевы Анны (август 1714 года). Семнадцатого октября 1715 года в Грейфсвальде Петр заключает с королем договор, согласно которому Петр обязуется содействовать ему в приобретении Бремена и Вердена из числа шведских владений в Германии, а Ганновер не возражает против присоединения к России земель в Восточной Прибалтике, объявляет войну Швеции и направляет шеститысячный корпус в Померанию. Северный союз, таким образом, расширяется. Дело идет к заключению союза между Англией и Россией о совместных военных действиях против Швеции. Переговоры об этом ведет в Лондоне Б. И. Куракин, один из лучших петровских дипломатов.
В 1716 году Петр встречается с королями Польши, Пруссии и Дании, герцогом Мекленбурга. В мае во время встречи с датским монархом в Гамбурге Петру удалось достичь соглашения о совместной высадке десанта в Сконе — южной провинции Швеции.
Но неожиданно осложняются отношения с Англией. Английский министр Тоунсенд, обещавший передать письменное предложение о военном союзе, потребовал в марте подписать только торговый договор. Куракин не согласился это сделать без указания Петра. Причиной такого поворота стало так называемое Мекленбургское дело. Его суть в том, что герцог Мекленбурга, разведшийся с первой женой, женился вторым браком на племяннице Петра Екатерине Ивановне, дочери его покойного брата — соправителя Ивана V Алексеевича. По брачному договору (22 января 1716 года) Петр обещает герцогу передать города Висмар и Варнемюнде, из тех же шведских владений. А 8 апреля, в день брачной церемонии, заключается союзный договор между Россией и Мекленбургом. Петр обещает военную помощь своему зятю, поддержку от внутренней оппозиции. По существу, Мекленбург становится в отношения протектората к России.
Эти, по словам Ключевского, «мекленбургские пустяки» усложнили отношения России с некоторыми европейскими государствами.
Петр организует новый поход. Цель экспедиции — принудить Швецию к миру. Он не хотел никаких земель ни в Германии, ни в Швеции. Все территории, которые удалось отвоевать у шведов по южному побережью Балтики русским войскам или с их участием, Петр согласился передать союзникам — Дании, Ганноверу, Саксонии и Пруссии, обещал кое-что и Мекленбургу.
