Начнем с Петра I, т. к. именно при нем, с 1715 года все чиновники стали получать фиксированную зарплату, и получение взятки в любой форме рассматривалось уже как преступление. При Петре I начался очень важный этап в истории борьбы с лихоимством. Этот термин был введен в законодательство Указом от 24 декабря 1724 года «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное». Под лихоимством понималось получение чиновниками при отправлении своих служебных обязанностей посулов (взяток) и незаконных сборов с населения. Под страхом наказания Указ запрещал всем чиновникам получать какое-либо иное вознаграждение за свой труд, кроме определенного им государством жалованья. Служащего, нарушившего запрет, ожидала суровая мера: «Жестоко на теле наказан, всего имения лишен, шельмован, и из числа добрых людей извержен, или и смертию казнен будет».
В качестве предупредительной меры Указом было предусмотрено обязательное ознакомление всех чиновников с текстом законодательного акта под расписку, чтобы впоследствии неведением никто не отговаривался.
Но в целом XVIII век характеризовался противоречивым отношением к лихоимству со стороны царских правительств. Если в первой четверти столетия наблюдалось усиление борьбы со злоупотреблениями в сфере государственной службы, вплоть до применения к виновным высшей меры наказания — «казнить смертью», то уже при Екатерине I (в 1726 году) была фактически возвращена древнерусская (с XV века) система «кормлений» от должности. Тем не менее поиск системы сдержек и противовесов лихоимству и взяточничеству продолжился и при Анне Иоановне, и при Екатерине II. Эти преступные деяния по-прежнему карались законом.
В период правления Великой императрицы были обозначены два основных способа борьбы с взяточничеством:
1. Обеспечение чиновников достаточным жалованьем. При этом Екатерина II предупреждала, что если кто, несмотря на такую щедрость, все же будет уличен в лихоимстве, тот не только из числа честных, но из всего рода человеческого истреблен будет.
2. Всенародное объявление о взяточниках и о примененных к ним наказаниях.
XIX век. Александр I
Одной из причин неудачной борьбы правительств предыдущих эпох с лихоимством Александр I считал несовершенство существующей нормативно-правовой базы. В этой связи он повелел Правительствующему Сенату рассмотреть вопрос о достаточности законов о лихоимстве, о том, не покрывали ли их эти законы. Однако результат данного рассмотрения отсутствовал: в течение ближайших лет никаких новых законодательных актов по борьбе с лихоимством принято не было. Более того, последовавшие в этой области в 1809 и 1811 гг. Указы оставляли в силе законодательные акты Петра I и Екатерины II.
Тем не менее рост должностных преступлений в империи показывал, что реформирование законодательства необходимо. Взяточничество прочно обосновалось не только в центре, но и в губерниях. Не обошло оно и судебную систему.
К концу первой четверти XIX века у высших государственных сановников не существовало разномыслия по поводу того, что необходимо в кратчайшие сроки выявить причины и найти ближайшие способы к искоренению должностных преступлений, в особенности лихоимства.
Николай I
Решение этой сложной и многогранной задачи, имеющей своей конечной целью «истребление сей язвы», было возложено Николаем I на особый Комитет, учрежденный императором в мае 1826 года при Общем собрании Санкт-Петербургских департаментов Сената и состоявший из трех сенаторов и одного обер-прокурора. Считая борьбу с должностными злоупотреблениями одной из основных задач государства, Николай I продолжал искать пути к искоренению этих деяний, стремясь преуспеть на том поприще, где потерпел неудачу его предшественник. Одним из таких новшеств в годы правления Николая I стало образование в 1826 году третьего отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. По мнению императора, для борьбы со злоупотреблениями должностных лиц в первую очередь необходимо было установить повсеместный контроль за их деятельностью. Решить эту задачу и был призван созданный отдел. Согласно Инструкции от 13 января 1827 года, данной шефом жандармов, генерал-адъютантом Бенкендорфом своим подчиненным, они должны были:
• обратить особенное внимание на могущие произойти без изъятия во всех частях управления и во всех состояниях и местах злоупотребления, беспорядки и закону противные поступки;
• наблюдать, чтобы спокойствие и права граждан не могли быть нарушены чьей-либо личной властью и преобладанием сильных лиц или пагубным направлением людей злоумышленных.
В середине XIX века в правительственных кругах наблюдалась непоследовательность в борьбе с должностной преступностью. Несмотря на общее негативное отношение к взяточничеству, к отдельным лихоимцам правительство было снисходительно.
О численности чиновников в середине века, вернее с 1847 по 1857 год, существуют точные данные, сохранившиеся в фонде Инспекторского департамента гражданского ведомства. В 1847 году число чиновников составляло 61 548 человек. К I классу принадлежал 1 человек, ко II — 40, к III — 166, к IV — 484, к V — 1100, к VI — 1621, к VII — 2588, к VIII — 4671 и к IX–XIV — 50 877 человек.
Важным этапом на пути совершенствования законодательства об ответственности за взяточничество и лихоимство было издание Свода законов (1832, 1842, 1857 гг.), в котором этим деяниям была посвящена глава 6 раздела 5 тома 15. Хотя в ней не давалось определения понятию лихоимства, статья 336 содержала перечень видов лихоимства. Таковых было три:
• незаконные поборы под видом государственных податей;
• вымогательство вещами, деньгами или припасами;
• взятки с просителей по делам исполнительным и судебным.
Таким образом, Свод Законов трактовал взяточничество как составную часть лихоимства. Под взятками здесь понимались всякого рода подарки, которые делались чиновникам для ослабления силы закона.
При назначении наказания лицам, уличенным в лихоимстве, применялись три основных правила:
• не смотреть ни на чины и достоинства, ни на прежние заслуги;
• если обвиняемый докажет, что взятки были приняты на его имя без его ведома, то наказывать того, кто принял взятку;
• учитывать степень преступления и происшедшие от того последствия.
С 1845 года основным законодательным актом, регулировавшим ответственность чиновников за мздоимство и лихоимство, стало Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (далее — Уложение). Однако при этом законодательное определение этих понятий отсутствовало. Путем толкования правовых норм Сенат установил, что мздоимство и лихоимство представляют собой два главных вида взяточничества. Так, если действие, за которое получен дар, не составляло нарушения обязанностей службы, то получение вознаграждения являлось мздоимством, если же обязанности службы были нарушены — лихоимством.
По Уложению, чиновник, уличенный в мздоимстве, подвергался либо только денежному взысканию, либо денежному взысканию, сопряженному с отрешением от должности.
За лихоимство законодатель установил более суровые санкции, чем за мздоимство. В частности, если подарок был получен чиновником для совершения чего-либо противного обязанностям службы, то виновный приговаривался к лишению всех особенных прав и преимуществ и к отдаче в исправительные арестантские отделения (ранее, статьей 402 Уложения в редакции 1845 года, одним из видов санкций являлась также ссылка в Сибирь с заключением на срок от одного года до трех лет). Однако при наличии смягчающего вину обстоятельства, каковым являлось раскаяние и объявление о том своему начальству, наказание могло быть ограничено либо исключением из службы, либо удалением от должности, либо одним строгим выговором, с внесением или без внесения в послужной список чиновника.
Высшей степенью лихоимства законодателем было названо вымогательство. Согласно статье 377 Уложения таковым признавались: всякая прибыль или иная выгода, приобретаемая по делам службы притеснением или угрозами и страхом притеснения; всякое требование подарков или неустановленной законом платы, или ссуды, или каких-либо услуг, прибылей и иных выгод по касающемуся службы или должности виновного в том лица делу или действию, под каким бы то ни было видом или предлогом; всякие неустановленные законом или в излишнем против определенного количестве поборы деньгами, вещами или чем-либо иным; всякие незаконные наряды обывателей на свою или чью-либо работу.
Основным отличительным признаком вымогательства являлось принуждение, т. е. отсутствие добровольного согласия дающего взятку. Виновный в вымогательстве подвергался либо отдаче в исправительные арестантские отделения с лишением всех особенных прав и преимуществ, либо к лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ и отдаче в исправительные арестантские отделения на срок от 5 до 6 лет. При наличии отягчающих вину обстоятельств, к каковым относились истязание или иное явное насилие, виновный приговаривался к лишению всех прав состояния и ссылке на каторжные работы на срок от 6 до 8 лет.
