означало, что Япония взяла на себя обязательства не только по либерализации торговли, но и по отмене контроля за операциями с капиталом. Наконец-то в повестке дня страны появилась "полностью открытая экономика".
Одновременно с принятием этих новых международных обязательств начался самый тяжелый послевоенный спад в экономике. В октябре 1964 года началась рецессия. Сначала он выглядел как обычный циклический спад, вызванный нарушением платежного баланса и государственными ограничениями на кредитование - такие спады Япония переживала неоднократно после Корейской войны. Однако 1 декабря 1964 г. компания Japan Special Steel Company объявила о своем банкротстве и обратилась в суд за помощью в соответствии с Законом о реорганизации компаний (Kaisha Saisei Ho *). 6 марта 1965 г. ее примеру последовала компания Sanyo* Special Steel Company, объявившая о невозможности покрыть свои долги в размере около 50 млрд. иен. Это было самое крупное банкротство за всю историю послевоенной Японии. Через два месяца компания Yamaichi Securities Company сообщила, что тоже не может покрыть свои долги и идет на дно; ее удалось спасти только благодаря радикальной программе кредитования под государственные гарантии. Наконец, в июне-июле правительство отказалось от шестнадцатилетней политики сбалансированных бюджетов и начало выпуск облигаций для покрытия дефицитного финансирования контррецессионных расходов. Фискальная политика, наконец, заменила длительную зависимость Японии только от монетарной политики.
В этих условиях аналитики стали утверждать, что это был не "нормальный" спад, а "структурный спад", вызванный "искажениями" высокоскоростного роста. Тезис о структурной рецессии ассоциировался прежде всего с экономистами из окружения премьер-министра Сато*, сменившего Икеду в ноябре 1964 г., и с МИТИ.
В ретроспективе представляется, что тезис был несколько преувеличен и мотивирован не столько фундаментальными изменениями в экономике, сколько политической необходимостью Сато* найти повод для борьбы с Икедой. Причинами рецессии стали, во-первых, неопределенность, последовавшая за либерализацией, принятием 8-й статьи МВФ и вступлением в ОЭСР; во-вторых, рост стоимости рабочей силы из-за сокращения предложения молодых работников; в-третьих, жесткая денежная политика правительства; в-четвертых, сохраняющийся избыток мощностей из-за чрезмерных инвестиций, вызванных кейрецу.
При всем своем прохладном отношении к Закону о специальных мерах политические лидеры, такие как министр МИТИ Фукуда, опасались, что нечто подобное может произойти. В середине 1964 г. Фукуда доставил Сахаси одно из самых больших удовольствий. 26 июня 1964 г. он заявил кабинету министров, что все мотивы и цели Закона о специальных мерах были обоснованными, что идея "формулы сотрудничества", заложенная в законопроекте, была хорошей и что ее следует принять в качестве инструмента общей промышленной политики, даже если закон не пройдет. МИТИ, по его словам, собирается создать дискуссионные группы по сотрудничеству в области синтетического текстиля (фактически создана 26 октября 1964 г.) и нефтехимии (19 декабря 1964 г). По его словам, эти меры будут приниматься на основе остаточных полномочий министерства по "административному руководству" (этот термин впервые появился в годовом отчете MITI только в 1962 финансовом году), а не на основе какого-либо конкретного закона.
18 июля 1964 г., через месяц после выступления Фукуды, Икеда произвел перестановки в своем кабинете и заменил Фукуду на Сакураучи Ёсио, сына довоенного министра МИТИ (1931 г.) и лидера фракции Коно* (фракция Накасонэ после смерти Коно* в июле 1965 г.). Сакураучи продолжал оставаться министром МИТИ в кабинете Сато*, но в июне 1965 г. был заменен Мики Такэо. Таким образом, именно Сакураучи, Мики и Сахаси пришлось бороться с рецессией путем реализации идей Закона о специальных мерах через административное руководство.
Институт административного руководства как никакая другая японская практика способствовал распространению в мире убеждения, что в основе отношений между японским правительством и бизнесом лежат некие глубинные, возможно, культурно обусловленные, национальные нравы, не имеющие аналогов в других странах.
Административное руководство ограничено лишь требованием, что "направляемые" должны находиться в юрисдикции того или иного государственного органа, и хотя оно не основано на каком-либо прямом законе, оно не может нарушать закон (например, оно не должно нарушать Антимонопольный закон). В 1950-е годы административное руководство редко упоминалось в связи с действиями МИТИ, поскольку большинство его приказов, разрешений и лицензий в то время были твердо основаны на законах о явном контроле. Административное руководство стало открыто практиковаться и обсуждаться в 1960-е годы, и то лишь потому, что в результате либерализации и непринятия Закона о специальных мерах МИТИ утратило большую часть своих прямых контрольных полномочий. В определенном смысле административное руководство было не более чем продолжением MITI своей устоявшейся практики другими средствами. Все японские наблюдатели согласны с выводом Сироямы. "После провала Закона о специальных мерах единственное, что осталось, - это административное руководство".
Административные указания отличаются от приказов, издаваемых, например, в соответствии с Законом о валютном регулировании и контроле за внешней торговлей, тем, что они не имеют юридической силы. Их сила обусловлена отношениями между правительством и бизнесом, сложившимися с 1930-х годов, уважением к бюрократии, утверждением министерств, что они отстаивают национальные интересы, и различными неформальными давлениями, которые могут оказывать министерства. Старая японская пословица, используемая для описания этой угрозы возмездия со стороны правительства, гласит: "Отомстить Эдо, ударив по Нагасаки". Это означает, что бюрократия имеет возможность поквитаться с бизнесменом, который отказывается слушать ее административные указания.
В некоторых своих формах административное руководство неотличимо от официального правового распоряжения правительства. Примером может служить руководство в виде программных заявлений. Это означает, что население обязано обращать внимание и добросовестно реагировать на правильно составленные и опубликованные политические документы правительства, хотя наказание за их несоблюдение никогда не оговаривалось. Наиболее известный случай применения такой формы административного руководства произошел в начале 1970-х годов, когда город Мусасино в пригороде Токио выпустил программное заявление, в котором говорилось, что подрядчики, строящие крупные объекты, должны сотрудничать в предоставлении или содействии в приобретении земли для строительства начальных школ. Когда подрядчик проигнорировал эти рекомендации, городские власти заделали бетоном водопроводные и канализационные коммуникации, построенные им в рамках проекта. Подрядчик обратился в суд, но суд поддержал городские власти.
Вообще говоря, мало кто возражает, когда административные указания формулируются в терминах национальных интересов. В прессе любят приводить в пример случай, когда руководитель городского банка обратился в Министерство финансов с протестом по поводу того, что его банк не может полностью освоить квоту государственных облигаций, выделенную ему административными указаниями. Сотрудник банковского бюро ответил: "Так вы считаете, что ваш банк сможет выжить даже после краха Японии? Вернитесь и передайте своему президенту именно то, что я сказал".
Проблемы административного руководства начинаются тогда, когда возникает подозрение, что министерство не является нейтральным в
