4. Некоммерческие организации муниципальных образований. Такие организации, как установил Закон, могут создаваться в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Решения об их создании принимаются также представительными органами местного самоуправления.
Все перечисленные межмуниципальные объединения не могут подменять собой муниципальные органы и осуществлять непосредственно деятельность по реализации местного самоуправления.
§ 3. Финансово-экономические основы местного самоуправления
Для реального осуществления своих полномочий и эффективного решения вопросов местного значения муниципальное образование должно иметь в своем распоряжении достаточные материальные и финансовые ресурсы. Именно эти ресурсы и составляют финансово-экономическую основу местного самоуправления.
Как институт муниципального права финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок формирования и использования муниципальной собственности, местных финансов и управления имуществом, переданным государством органам местного самоуправления в интересах населения муниципального образования.
Экономическая основа местного самоуправления
Определение экономической основы местного самоуправления в действующем Законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» и в новом Законе 2003 г. несколько различаются. Так, в соответствии со ст. 28 Федерального закона 1995 г. экономическую основу местного самоуправления составляют:
– муниципальная собственность;
– местные финансы;
– имущество, находящееся в государственной собственности, и преданное в управление органам местного самоуправления;
– иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
В Законе 2003 г. указано, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
При этом финансовые средства часто выделяют как отдельный элемент и рассматривают в качестве финансовой основы местного самоуправления.
Муниципальная собственность
Муниципальная собственность является главной составной частью экономической основы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 8) муниципальная собственность признается и подлежит равной правовой защите наравне с другими формами собственности. Дальнейшее развитие эти конституционные положения получили в Гражданском кодексе РФ, где под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст. 215).
В отношении собственника муниципального имущества в законодательстве нет четкого подхода. В действующем и в новом Законах «Об общих принципах…» подход к определению субъектов права собственности на муниципальное имущество несколько отличается от конституционных норм. Закон 1995 г. установил, что органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью и осуществляют права собственника от имени муниципального образования, а в отдельных случаях права собственника осуществляет население непосредственно (ч. 2 ст. 29). То есть собственником муниципального имущества признается само муниципальное образование. Закон 2003 г. практически воспроизводит данные положения, установив, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с законодательством и местными нормативными актами.
Однако Конституция РФ определила, что население муниципального образования самостоятельно решает вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132). То есть Конституция РФ (ч.1 ст. 132) отражает процесс реализации этого правомочия органами местного самоуправления от имени населения муниципального образования, а не от имени самого муниципального образования, как это предусмотрели оба Закона. В результате и положения Конституции РФ, и нормы Законов находят свое развитие в уставах муниципальных образований. Так, например, в Уставе города Ростова-на-Дону говорится, что «муниципальная собственность города Ростова-на-Дону является достоянием городского сообщества…», а в Уставе города Астрахани установлено, что население города обладает всей полнотой прав собственника в отношении муниципального имущества и осуществляет эти права непосредственно через референдум, а также через органы и должностных лиц городского самоуправления (ст. 62). Как следует из этих актов, от имени населения (собственника) его правомочия по управлению муниципальным имуществом осуществляют органы местного самоуправления, наделенные необходимой компетенцией, но это не делает их собственниками данного имущества.
В текущем законодательстве за органами местного самоуправления закрепляется широкий объем прав как по управлению, так и по распоряжению объектами муниципальной собственности. Так, и действующий, и новый Федеральные законы «Об общих принципах…» устанавливают, что органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование, в доверительное управление, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с муниципальным имуществом иные сделки, создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Кроме того, по специальному поручению этих органов и от их имени такие полномочия могут осуществлять юридические лица и граждане.
В муниципальную собственность входят три категории объектов – имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и муниципальных предприятий и учреждений. В соответствии с Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах…» (ст. 29) к объектам муниципальной собственности относятся:
– имущество органов местного самоуправления;
– муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
– муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
– муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения;
– муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
– другое движимое и недвижимое имущество;
– средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды (эти объекты будут рассмотрены далее в качестве финансовой основы).
Новый Федеральный закон 2003 г. конкретизировал виды муниципального имущества. Если в действующем Законе объекты муниципальной собственности указаны безотносительно к территориальному виду муниципального образования, то Закон 2003 г. разграничил их между поселениями, муниципальными районами и городскими округами. Так, в собственности всех перечисленных видов муниципальных образований могут находиться:
– имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения населения в пределах соответствующей территории;
– автомобильные дороги местного значения, мосты и иные транспортно-инженерные сооружения (соответственно в границах населенных пунктов – для поселений и между населенными пунктами – для районов);
– пассажирский транспорт и иное имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения в пределах соответствующей территории;
– имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий на соответствующей территории;
– библиотеки (соответственно в пределах поселения или межпоселенческие);
– имущество, в том числе и земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
– земельные участки, отнесенные к собственности соответствующей территории;
– обособленные водные объекты, расположенные на соответствующей территории.
Помимо вышеперечисленного, в собственности только поселений могут также находиться:
– имущество, предназначенное для тепло- и водоснабжения населения, для освещения улиц населенных пунктов;
– жилищный фонд социального использования для малоимущих граждан;
– объекты и пожарное оборудование, предназначенное для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
