Пока дворянство было чересчур закрепощено военной службой, а затем чересчур эмансипировано вольностями, государственные крестьяне пополняли «третье сословие», класс купцов и промышленников. Государственные крестьяне могли записываться в купеческие гильдии и торговые разряды, открывать и содержать фабрики, торговые предприятия, промышленные и ремесленные заведения.[247]
Однако на момент воцарения Николая государственное крестьянство находилось в кризисе. Ими заведовал департамент министерства финансов. Министерство с таким названием естественно преследовало только фискальные цели и старалось выжать из государственных крестьян те подати, которые не могло получить от помещичьих. Местная дворянская администрация перекладывала на государственых крестьян самые тяжелые натуральные повинности, что шло на пользу помещикам и, до некоторой степени, обегчало участь крепостных. Дворянская администрация всегда покрывала произвол крупных землевладельцев, норовящих поживиться за счет общинных емель. Хозяйственное положение государственных крестьян постоянно ухудшалось. С каждым неурожаем правительство выделяло огромные суммы на их пропитание и на обсеменение их полей.
В правление Николая положение государственных крестьян стало определяться не административными актами, а общегражданским законодательством — это было связано с огромной работой, проведенной Сперанским по упорядочению законов Российской империи, многие из которых впервые появились в публичном виде.
Историк права К. Кавелин писал, что при Николае I государственные крестьяне получили юридически установленный быт и признанные законодательством права. «Сельские общины образуют особые общины, под управлением выборных; множество натуральных повинностей по владению казенной землей отменяется и заменяется денежными.»[248]
В девятом томе Свода законов («Законы о состояниях», раздел «О сельских обывателях»), изданном в 1832 году, содержалось несколько статей, касающихся прав и обязанностей сельских обществ.
Статья 406 была посвящена основам местного (земского) управления: «Каждое отдельное селение сельских обывателей составляет свое сельское мирское общество и имеет свой мирской сход. Соединением сельских обывателей, к одной волости принадлежащих, составляется волостное мирское общество».
Статья 407 определяла круг обязанностей местных органов самоуправления: «На сельском мирском сходе производятся следующие дела: 1) сельские выборы; 2) дозволение принадлежащим к тому обществу крестьянам переселение; з) разделение между поселянами общественных земель в пользование; 4) отвод общественных земель для учреждений по части сельского хозяйства и промышленности; 5) отдача мирских оброчных статей в содержание; 6) раскладка податей, оброка и повинностей; 7) дача доверенностей на хождение по делам общества; 8) суждение маловажных проступков казенных поселян и назначение за то наказаний».[249]
Как мы видим, пределы компетенции местного народного самоуправления уже достаточно широки.
Многочисленные однодворцы согласно Постановления об однодворцах в Своде Законов были отнесены к сельским обывателях, водворенным на собственных землях, потому что «хотя некоторые однодворцы поселены на землях казенных, но в правах состояния своего не различаются от однодворцев, жительствующих на собственных землях». Ту часть земель, которая имеет казенное происхождение, однодворцы могли продавать только однодворцам, а собственную землю, приобретенную на основании указа 1801 г., — людям любого звания.
Но главные преобразования самого многочисленного класса России были еще впереди.
Ключевский пишет: «Казенных крестьян решено было устроить так, чтобы они имели своих защитников и блюстителей их интересов. Удача устройства крестьян казенных должна была подготовить успех освобождения и крепостных крестьян. Для такого важного дела призван был администратор, которого я не боюсь назвать лучшим администратором того времени, принадлежащим к числу лучших государственных людей нашего века… Он в короткое время создал отличное управление государственными крестьянами и поднял их благосостояние. В несколько лет государственные крестьяне не только перестали быть бременем для государственного казначейства, но стали возбуждать зависть крепостных крестьян.»
В 1836 возникло пятое отделение Собственной Его Величества канцелярии для лучшего устройства управления государственными имуществами и для улучшения быта казенных крестьян. Годом позже оно было преобразовано в Министерство государственных имуществ, которому и вверено было попечительство над государственными крестьянами. Возглавил его генерал Петр Киселев, человек патриотических убеждений, близкий по своему мировоззрению к императору.
30 апреля 1838 г. было высочайше утверждено «Учреждение об управлении государственными имуществами в губерниях».
В губерниях создавались Палаты государственных имуществ во главе с окружными начальниками, обязанными следить, чтобы помещики и местные дворянские власти не оказывали давления на органы крестьянского самоуправления. Окружные начальники не имели права заниматься непосредственным управлением крестьянскими делами.
Государственное крестьянство образовало около 6 тыс. сельских обществ. Общество учреждалось в каждом большом селении или в нем соединялись несколько деревень. Из нескольких сельских обществ составлялась волость, с примерным населением в 6 тыс. ревизских душ мужского пола.
Все местные вопросы теперь решались самими обществами. Для этого, «сообразно с коренными народными обычаями», должны были проводиться мирские сходы и создаваться сельские управления из выборных (за исключением писаря) властей.
Расширенный сельский сход, на котором присутствовали все домохозяева, собирался раз в три года и занимался избранием уполномоченных («выборных»). Для обыкновенного сельского схода один уполномоченный избирался от каждых пяти дворов, для волостного — один от двадцати дворов. Кроме того, расширенный сход решал вопросы о переделе общественных полей.
Для разбирательства текущих дел собирался обыкновенный сельский сход. В его ведении находились следующие вопросы: прием и увольнение членов общества, раздел земель, раскладка податей, назначение денежного сбора на мирские нужды, распределение рекрутской повинности, назначение опекунов к малолетним и контроль за ними, выдача доверенностей на хождение по делам общества, выбор сельских должностных лиц.
Во главе сельского управления стоял избираемый на три года сельский старшина, в помощь ему были выборные старосты. Сход выбирал также сборщика податей и сотских. Сотский являлся агентом местной полиции — ей, в лице станового и исправника, он непосредственно подчинялся. Для определения правил полицейской службы был издан «Сельский Полицейский Устав».
Низшим судебным местом для крестьян была сельская расправа, состоявшая из сельского старшины и двух «добросовестных» крестьян, «отличных хорошим поведением и доброй нравственностью». Лица, недовольные решением сельской расправы, могли обжаловать ее приговор в волостной расправе. Для деятельности крестьянских судов был составлен специальный «Сельский судебный устав».
Уровнем выше сельского схода действовал волостной сход, заведовавший соответственно делами всей волости.
Раз в три года этот сход выбирал волостное правление и членов волостного суда (расправы), которых утверждала Палата государственных имуществ по представлению окружного начальника.
Волостное правление состояло из волостного головы и двух заседателей. Оно обязано было обращать внимание «на все предметы сельского устройства и управления».[250]
При сравнении крестьянского самоуправления, созданного реформой Киселева, с земскими органами времен Ивана Грозного, замечаются минусы — подчиненность некоторых выборных должностных лиц органам местной (по сути дворянской) администрации, необходимость утверждения волостных выборных властей окружным начальником Госимущества.
Но не забудем, что киселевская реформа проведена была после более чем столетнего периода, когда государственные крестьяне находились полностью во власти дворянской администрации. До определенной степени была оправдана опека со стороны ведомства Госимуществ, поскольку и гражданские права, и благополучие крестьян нуждались теперь в защите и поддержке.
Усилением хозяйственных возможностей крестьянства ведомство Киселева занималось всерьез и упорно, как, пожалуй, ни одна другая инстанция за всю историю петербургской монархии.
Во время царствование Николая государственная подушная и оброчная подати, взимаемые с казенных крестьян, не повышались ни разу. Граф Киселев твердо стоял на том, что «каждый сверх меры исторгнутый от плательщиков рубль удаляет на год развитие экономических сил государства». Слабым хозяйствам предоставлялись долговременные податные льготы..[251]
