Земельное право в вопросах и ответах
Учебное пособие
Издание второе, переработанное и дополненное
Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФС. А. Боголюбова
[email protected]
Предисловие
Предлагаемое учебное пособие «Земельное право в вопросах и ответах» написано на основе вступившего в действие 30 октября 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), ставшего важным событием в развитии земельных отношений и призванного быть их главным регулятором. Поэтому при изучении земельного права – как учебной дисциплины, науки, так и отрасли права – важно уяснить предысторию Кодекса.
Прежний Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. (далее – ЗК 1991 г.) содержал основные положения современной земельной и аграрной политики и реформы; с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г., ЗК 1991 г. продолжал действовать до XXI в. наряду с федеральными (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) и региональными нормативными правовыми актами 90-х годов, являясь основополагающим актом земельного права.
Разработка и обсуждение проекта нового ЗК РФ начались в 1992 г., продолжались в 1993-м и в последующие годы.
Последний по счету законопроект был разработан в Минэкономразвитии России и одобрен Правительством РФ весной 2001 г. Позиции ведущих научных учреждений по многим вопросам проекта ЗК РФ разошлись. Мотивы поддержки нового ЗК РФ были в основном следующие:
конструктивное оказание помощи разработчикам и субъекту законодательной инициативы;
узаконение земельной реформы, ее концептуальных положений, в том числе равноправных форм собственности на землю; обеспечение земельного правопорядка в стране; учет мнения более 40 млн собственников земли.
Положительное значение имеют ряд положений ЗК РФ, отражающихся на всем земельном праве. Это:
стабилизация состава земель, отнесение их к одной из семи основных и оправдавших себя категорий по целевому назначению;
закрепление основ государственного управления земельными ресурсами (мониторинга, землеустройства, государственного кадастра; государственного, муниципального, общественного, производственного контроля; судебного рассмотрения земельных споров);
закрепление и защита прав граждан и юридических лиц (в том числе права собственности, постоянного бессрочного пользования, аренды и пожизненного наследуемого владения);
разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией РФ.
В современном российском земельном праве решается главный вопрос – о соотношении частноправовых и публичных начал путем установления приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве по отношению к использованию земли в качестве недвижимого имущества; собственники распоряжаются землей свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде; обеспечивается сочетание интересов общества с гарантиями каждого гражданина; немаловажное значение имеют 11 основных принципов земельного законодательства, закрепленных в ст. 1 ЗК РФ.
На нынешнем этапе надо сосредоточить внимание на изучении, освоении Кодекса, на правоприменении. Пробелы, повторы и противоречия, имеющиеся в ЗК РФ, подлежат анализу и устранению правовыми средствами.
Немаловажное значение имеет научное и учебное комментирование земельно-правовых положений: хотя теоретические правовые доктрины не являются самостоятельным источником права в России, мотивированное, подробно аргументированное изложение различных точек зрения и научных позиций не может не иметь положительных последствий и не учитываться судебной, арбитражной и административной практикой, в учебном процессе, при законопроектной и научной работе.
Обжалование в суд действий и решений, нарушающих земельные права и свободы граждан, например предусмотренные в ЗК РФ, не может исключать, по нашему мнению, возможности досудебного административного порядка рассмотрения земельных споров, предусмотренного в Федеральном законе от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1, ином федеральном законодательстве.
Точно так же дисциплинарная ответственность работников в случаях административной ответственности юридических лиц, где они работают, предусмотренная в ЗК РФ, не исключает возможности привлечения этих работников к дисциплинарной ответственности и при отсутствии административной ответственности организации; иначе в области земельных отношений работодатель может остаться без права дисциплинарного воздействия на нарушителей трудовой дисциплины, предусмотренного в ТК РФ. Это мнение может помочь надлежащему действию Кодекса в интересах обеспечения земельного правопорядка.
Соответствуют ЗК РФ Градостроительный, Лесной и иные кодексы, другие федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принятые в последние годы и также регулирующие земельные отношения. Важна позиция Правительства РФ как главного субъекта законодательной инициативы, обеспечивающего согласно Конституции РФ законность, в том числе в области земельных отношений, земельных прав и свобод граждан, охраны земельной собственности – федеральной, субъектов Федерации, муниципальной, частной, защищаемых равным образом.
Необходимы глубокое уяснение и проверка на практике достаточно сложных положений земельного права, своевременные ответы на возникающие вопросы. Учет законопроектной работы министерств и ведомств должен быть не только и не столько по количеству, но и по качеству актов, подготовленных в развитие и для конкретизации положений ЗК РФ.
Важно научное, профессиональное и общественное обсуждение и обеспечение проектов актов в связи с принятием, многочисленным изменением, дополнением и реализацией требований ЗК РФ. Проблемы синонимии терминологии законов, достаточно известные и ранее, возникают здесь особенно остро. Не следует спешить менять положения прежних актов, если они регулируют отношения аналогично новому ЗК РФ, но иными словами, сходными по смыслу. Готовить и принимать новые законы в этом направлении надо не спеша, дав поработать и показать себя в деле Кодексу.
Актуальным является вопрос о приоритетах при встречающихся разночтениях земельного и гражданского права. Здесь возникает ситуация, когда общие нормы представлены ГК РФ, а специальные нормы представлены Земельным, Лесным, Водным кодексами, иными природоресурсными законами, которые согласно ст. 129 ГК РФ могут ограничивать оборот природных ресурсов и являются, таким образом, приоритетными по отношению к специфическому имуществу – природным ресурсам.
Таким образом, в ГК РФ устанавливаются принципы гражданского оборота, а в природоресурсных законах – детали гражданского оборота природных ресурсов. В случаях разночтений между ними должен действовать, по нашему мнению, специальный закон – таково общепринятое правило права. При этом, разумеется, надо учитывать уровень правоприменителей, которые могут запутаться в этих доктринах, а то и использовать их по своему усмотрению в своих интересах, что крайне нежелательно, а в условиях современного состояния Российской Федерации – и опасно. Поэтому там, где без этого не обойтись, следует приводить в соответствие друг с другом равноценные федеральные законы (в нашем примере это гл. 17 ГК РФ и ЗК РФ).
Подобные сложные вопросы земельного права не игнорируются в предлагаемом учебном пособии, но разъясняются, комментируются. Современный студент должен не только знать содержание и требования отрасли права, но и понимать возникающие в связи с ними трудности применения существующих норм, знать способы преодоления этих трудностей, учиться применению правовых норм в жизни, на практике уже после получения диплома о высшем образовании.
Учебное пособие «Земельное право в вопросах и ответах» составлено коллективом профессиональных авторов, известных своими работами. Это – Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (М.: Проспект, 2001; 2009); Земля и право: пособие для российских землевладельцев (М.: Норма, 1997; 2001); Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации (М.: Юринформцентр, 1998; 2000); Земельное право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова (М.: Проспект, 2002; 2008); Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова (М.: Проспект, 2008); Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова (М.: Проспект, 2007).
Составители учебного пособия являются не только научными работниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, активными участниками законопроектной работы, но и преподавателями Государственного университета землеустройства, Московской государственной сельскохозяйственной академии им. К. А. Тимирязева, Высшей школы экономики, Международного университета, апробировавшими свои разработки в учебном процессе ведущих высших юридических учебных заведений страны.
