В работах по теории государства и права ученые раскрывают категорию «законность» посредством терминов «порядок», «способ», «средство». «Во-первых, она характеризует правовой порядок формирования гражданского общества – формирования (реформирования) его экономической системы, социальной структуры, политических отношений, интеллектуального компонента и др. Во-вторых, законность – это правовой способ взаимодействия государства и общества, структур власти и населения страны. С одной стороны, здесь необходимо предоставление качественных услуг структурами публичной власти; с другой стороны – уважение к закону, исполнение обязанностей и т. п. В-третьих, это средство приведения общества к согласию, равновесию и благополучию»16.
В. Н. Протасов видит в принципе законности «связь между реальным поведением и нормами права, а точнее, отношение соответствия между реальным (фактическим) поведением и требованиями права как информационно-управляющей системы»17.
В свою очередь, конституционалисты раскрывают законность как «принцип построения и функционирования демократического правового государства, как определяемое им требование к деятельности всех властных структур, органов, организаций, учреждений, общественных объединений, их должностных лиц; как метод (средство) осуществления политической власти; как состояние (режим) общественной и государственной жизни и т. д.»18.
Отраслевое законодательство закрепляет законность принципом организации и деятельности органов прокуратуры, уполномоченного по правам человека в Ростовской, Ульяновской и Кемеровской областях, Ненецком и Чукотском автономных округах; контрольно-счетных палат Ленинградской, Ивановской и Тульской областей, республик Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия – Алания, Тыва, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры; уставного судопроизводства в городе Москве, Московской, Самарской областях.
Согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод (§ 1 ст. 6)19, принцип законности является неотъемлемым элементом права на справедливое судебное разбирательство. Следовательно, соблюдение принципа законности – обязанность органов судебной власти.
В. О. Лучин20 в качестве объектов конституционных правонарушений называет конституционную законность и правопорядок как структурообразующие элементы конституционного строя в обобщенном виде21.
Разделим мнение Н. М. Колосовой о том, что Конституция РФ 1993 г. закрепила качественно новый подход к конституционной законности, когда обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы были распространены не только на граждан и их объединения, но и на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц. Поэтому конституционную законность следует определять как средство ограничения власти и рассматривать в качестве превентивного фактора, требующего соблюдения Конституции РФ и следования ей22.
В общей теории права и государства общепризнанным является следующее положение: обеспечение режима конституционной законности является задачей и обязанностью всех государственных органов и должностных лиц, осуществляемой ими путем применения различных правовых средств в рамках предоставленных им полномочий.
Разделяя мнение Т. Я. Хабриевой о том, что конституционная законность зависит не только от федерального Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства, но и от конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации23, автор считает обоснованным следующий тезис. Конституционная законность зависит не только от органов конституционного контроля, но и от работы иных контрольных органов: прокуратуры, счетных палат, уполномоченных по правам человека.
Для осуществления на практике принципов конституционной законности требуется соблюдение Конституции РФ всеми субъектами права и ее правовая охрана государственными органами публичной власти и институтами гражданского общества.
Безусловно, верховенство права как принцип социальной жизни и как ее режим не приходит само по себе. Согласимся, что реализация данного принципа зависит не только от юристов, но и от того, «как скоро будет преодолен правовой нигилизм и трансформировано правосознание элиты, профессионального сообщества, общества в целом. Без этого невозможно утвердить конституционную законность, не удастся воплотить принципы права и справедливости в систему нормативных правовых актов и правоприменительную деятельность исполнительной власти и судов, в деятельность государственных органов и должностных лиц, в поведение граждан»24.
Перед нами стоит задача – на основе принципа верховенства права обеспечить законность в правоприменительной деятельности исполнительной и судебной властей, в поведении граждан. «Для этого необходимо ввести эффективную и всеобъемлющую систему правового воспитания. Только тогда Конституция будет надежно функционировать в качестве верховного нормативного акта, объединяющего народ, территорию и власть и легитимирующего Россию в правовое и демократическое сообщество, способное успешно развиваться в рамках Большой Европы и в глобальном, многополярном мире в целом»25.
Важное свойство конституционной законности состоит в ее единообразии – в одинаковом понимании и осуществлении всеми субъектами правоотношений в стране. Поскольку Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, не может быть причин, допускающих или оправдывающих нарушения хотя бы одного положения Конституции.
Конституционная законность содержит в себе свойство всеохватности: ее распространение по всем аспектам, в равной мере на органы публичной власти и их должностных лиц, на институты гражданского общества и граждан.
К свойствам конституционной законности можно отнести ее гарантированность и устойчивость.
Все эти и иные свойства конституционной законности под силу обеспечить Конституционному Суду РФ. «Функцию обеспечения конституционной законности в сфере нормотворчества нельзя целиком вверять парламенту, поскольку он принимает законы и вряд ли мог бы стать эффективным средством самоконтроля. Эту функцию может выполнять глава государства, но он большей частью является главой исполнительной власти, поэтому контролировать законодательную власть не должен. Более логично наделить правом конституционного контроля судебную власть, поскольку она независима от законодательной и исполнительной власти и непосредственно занимается правоприменением»26.
Основа нормативного закрепления конституционной законности выражается в положениях ст. 15 Конституции РФ. Конституция Российской Федерации упоминает о конституционной законности в ряде статей. Например, Российская Федерация рассматривается Конституцией как демократическое федеративное правовое государство (ст. 1). Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России (ст. 4). Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ст. 15). Во многих других статьях Конституции принцип законности находит свое конкретное воплощение27.
Кроме ст. 125 Конституция предусматривает полномочия Конституционного Суда в ст. 100, ч. 3, где закреплено право Конституционного Суда обращаться с посланиями к Совету Федерации и Государственной Думе, для чего проводится их совместное заседание. Параграф 46 Регламента конкретизирует данную норму Конституции, обязывая Конституционный Суд обращаться с посланиями к Федеральному Собранию не реже 1 раза в год.
В соответствии с § 46 Регламента, Конституционный Суд обращается к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в РФ, основываясь на результатах своей деятельности.
В практике работы Конституционного Суда Российской Федерации можно вспомнить послание Конституционного Суда Верховному Совету от 5 марта 1993 г. «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации»28.
Большое значение для России как федеративного государства, законодательство которого состоит из двух уровней – федерального и уровня субъектов федерации, имеет реализация принципа конституционной законности в этой сфере.
Конституционная законность обеспечивается на двух уровнях: федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации.
К первому уровню относится обеспечение соответствия федеральных конституционных законов, федеральных законов, подзаконных нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти. На этом же уровне находится обеспечение соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ.
