КПЧБ – это инструмент прагматического типа, который налагает на каждую присоединившуюся сторону обязанность ввести в собственное законодательство нормы, необходимые для того, чтобы сделать действенными положения Конвенции (статьч 1). Кроме того, стороны должны гарантировать судебную защиту, способную предотвратить или немедленно прекратить нарушение гарантированных прав и принципов (статья 23). Была также предусмотрена возможность для тех, кому был нанесен ущерб вследствие нарушения этих прав, получить равноценную компенсацию, но только на тех условиях, которые предусмотрены законом (статья 24). В области контроля КПЧБ предусматривает, что кроме представления данных по требованию Генерального секретаря Совета Европы о том, как внутреннее законодательство обеспечивает эффективное применение всех положений Конвенции (статья 30), Европейский Суд может высказывать консультативные мнения (статья 29). Речь идет о значительном нововведении в практике Совета Европы в том, что касается юридического инструмента, отличного от дополнительных протоколов ЕКПЧ.
1.9. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Совет Европы предложил оригинальные решения для разрешения одной из самых деликатных проблем, с которой столкнулись члены новой организации, найдя приемлемые способы установить равновесие в области прав и обязанностей национальных меньшинств, проживающих в различных странах. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (далее – РКЗНМ), подписанная в феврале 1995 года, является первым обязательным юридическим инструментом в области охраны прав национальных меньшинств. Как указано в преамбуле, этот документ должен определить необходимые принципы и проистекающие из них обязанности, которые должно обеспечить внутреннее законодательство каждого государства для эффективной защиты национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к таким меньшинствам, в соответствии с законом и территориальной целостностью и национальным суверенитетом государств. Необходимо подчеркнуть этот последний аспект, который имеет особое значение, поскольку отражает идею того, что территориальная целостность государств является первостепенной ценностью в рамках международных отношений. Это подтверждается тем фактом, что ничто в настоящей Рамочной конвенции не может быть истолковано как подразумевающее какое-либо право любого отдельного лица заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, противоречащие основополагающим принципам международного права, особенно принципам суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств (статья 21).
Принцип, лежащий в основе РКЗНМ, заключается в том, что защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека (статья 1).
Согласно другому основополагающему принципу, любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться таковым, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, не должны ущемлять данное лицо (статья 3). Предусмотрен ряд особых принципов, направленных на то, чтобы защищать лица, принадлежащие к национальным меньшинствам от любой формы дискриминации и утвердить их специфику и в том, что касается основных прав (свобода выражения мнения, собраний и т. д.), и в языковой области, и в деятельности, направленной на сохранении своеобразия меньшинства. Здесь необходимо особо отметить, что рассматриваемый документ не определяет, что нужно понимать под национальным меньшинством, поскольку по этому поводу государства не пришли к общему мнению. В документе предпочли сослаться на общее понятие национального меньшинства, которое дано в статья 14 ЕКПЧ (в той части, которая говорит о дискриминации).
Как ясно следует из ее названия (Рамочная конвенция), и РКЗНМ является документом прагматического характера, который требует особого подхода со стороны отдельных государств. Таким образом, от доброй воли и желания сотрудничать самих государств зависит, не нарушится ли шаткое политической равновесие, присущее некоторым из них. Согласно РКЗНМ Комитет министров Совета Европы является органом, контролирующим выполнение взятых на себя обязательств (статья 24). Учитывая особое значение данного вопроса, предусмотрено, что Консультативный Комитет будет оказывать Комитету министров помощь в оценке адекватности мер, предпринимаемых государствами (статья 26). Этот Комитет состоит из 12–18 членов, «обладающих признанной компетенцией в области защиты национальных меньшинств», регламент его деятельности утвержден специальными документами (резолюция (97) 10 от 17 сентября 1997 года). Можно предположить, что изучение докладов, представленных государствами, сможет способствовать выработке мнений и рекомендаций и будет достаточно полезной и интересной.
2. Основные характеристики европейской судебной системы защиты прав человека
2.1. Европейская система в международном контексте. Разработав ЕКПЧ, государства – члены Совета Европы предприняли, как указано в Преамбуле этого документа,
«первые шаги на пути обеспечения коллективного осуществления некоторых из прав, изложенных во Всеобщей декларации».
Необходимо подчеркнуть это выражение: «некоторые из прав». Это означает, что права и свободы, гарантируемы ЕКПЧ, составляют основные права, защита которых необходима, но существует также ряд других прав, особенно в области социальной экономики и культуры, которые еще не подлежат коллективной гарантии, хотя большая часть этих прав и была торжественно провозглашена Всеобщей декларацией прав человека 10 декабря 1948 года.
Важность этого документа нужно, несмотря ни на что, еще раз подчеркнуть. Действительно, хотя он и не является обязательным для государств, он был в высшей степени показательным, и благодаря ему появились многие плодотворные инициативы. Достаточно упомянуть только два международных договора 1966 года: Договор о гражданских и политических правах и Договор об экономических, социальных и культурных правах – оба эти договора являются международными юридическими документами. Можно назвать и ряд других инициатив (например, Конвенция ООН по уничтожению всех видов расовой дискриминации), которые теоретически основываются на Декларации и направлены на защиту ценностей, которые считаются первостепенными на международном уровне.
2.2. Основные принципы европейской системы. Если изучить, даже в самом общем виде, нормы, утвержденные ЕКПЧ, то можно заметить, что они существенно отличаются от норм, содержащихся в конституциях отдельных государств, как по формулировкам, так и по существу. Как уже отмечалось, Европейский Суд внес большой вклад в формирование европейского конституционного права в области основных прав. Между тем, ЕКПЧ – и правовые нормы, которые из нее следуют, – все больше становится общей институционной нормой для различных европейских правовых систем.
Философия, определяющая европейскую систему защиты прав, нашла выражение в лапидарном описании, данном Европейской Комиссией по правам человека более сорока лет назад:
«Заключая Конвенцию, присоединившиеся страны хотели не обрести права и взаимные обязанности, способные помочь им в преследовании собственных национальных интересов, а способствовать претворению в жизнь целей и идеалов Совета Европы, в том виде как они обозначены в Уставе, и установить общий общественный порядок, который предоставил бы европейским демократиям свободу сохранять собственное наследие политических традиций, идеалов, свобод и верховенства права» (Европейская Комиссия по правам человека, жалоба № 788/60, Austria v. Italy, Annuario CEDU, vol. 4, р. 117).
Если задуматься над гарантированными правами и свободами, то станет очевидным, что ЕКПЧ, документ международного права, упорядочивает области, которые обычно являются областями внутреннего урегулирования. В этом традиционном документе государства поставили перед собой цель установить определенные наднациональные нормы, которые они обязались соблюдать в существующих отношениях между властями и частными лицами, находящимися под их юрисдикцией. И все же ЕКПЧ отличается по своим целям и своему содержанию от международных договоров классического типа. В отличие от этих договоров она идет дальше простых взаимных обязательств между государствами, поскольку она создала объективные обязательства, находящиеся под коллективной защитой.
«В отличие от международных договоров классического типа, конвенция выходит за рамки обычных взаимных обязательств между государствами-участниками. Кроме обычного ряда двухсторонних обязательств, она создает объективные обязательства, которые в соответствии с ее Преамбулой “создают коллективную гарантию”. В статье 24 от государств-участников требуется выполнять взятые на себя обязательства, не оправдываясь обстоятельствами, проистекающими, например, из того, что какая-либо из мер, от которых они отказались, причинили ущерб кому-то из граждан. Заменив слово “признают” на “берут на себя обязательство признавать” в формулировке статьи 1, редакторы Конвенции хотели подчеркнуть, что права и свободы, определенные в разделе I, будут признаваться за каждым человеком, попадающем под юрисдикцию присоединившихся государств (…). Их намерение нашло наиболее точное свое отражение там, где Конвенция была включена во внутреннее юридическое устройство» (постановление Ireland v. United Kingdom, 239).
