«В отличие от международных договоров классического типа, конвенция выходит за рамки обычных взаимных обязательств между государствами-участниками. Кроме обычного ряда двухсторонних обязательств, она создает объективные обязательства, которые в соответствии с ее Преамбулой “создают коллективную гарантию”. В статье 24 от государств-участников требуется выполнять взятые на себя обязательства, не оправдываясь обстоятельствами, проистекающими, например, из того, что какая-либо из мер, от которых они отказались, причинили ущерб кому-то из граждан. Заменив слово “признают” на “берут на себя обязательство признавать” в формулировке статьи 1, редакторы Конвенции хотели подчеркнуть, что права и свободы, определенные в разделе I, будут признаваться за каждым человеком, попадающем под юрисдикцию присоединившихся государств (…). Их намерение нашло наиболее точное свое отражение там, где Конвенция была включена во внутреннее юридическое устройство» (постановление Ireland v. United Kingdom, 239).
И именно по этому, как авторитетно заявил Европейский Суд, ЕКПЧ считается конституционным инструментом европейского общественного порядка (постановление Loizidou, предварительные возражения, § 75).
Хотя речь идет об утверждении, сделанном в особом контексте, т. е. касающемся трактовки ограничений, наложенных отдельными государствами на условия, поставленные Комиссией и Судом в рамках старой системы, принятие которых факультативно (статьи 25 и 56 предыдущего текста документа), утверждение это все же отражает реальные условия, которые все более ощущаются и признаются в настоящее время. Хартия основных прав Европейского Союза, принятая в декабре 2000 года, (см. ниже), не только обобщает многочисленные нормы ЕКПЧ, но широко ссылается на юридическую интерпретацию этих норм Европейским Судом по правам человека. ЕКПЧ, таким образом, является частью того, что можно определить как «блок европейских конституционных документов», который кроме ЕКПЧ включает основополагающие документы европейского сотрудничества, как например, Договор о Европейском Союзе.
3. ЕКПЧ: нормативная основа
3.1. Текст Конвенции. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (таково ее полное название) была подписана в Риме 4 ноября 1950 года и вступила в силу 3 сентября 1953 года. Она постепенно была ратифицирована государствами-членами Совета Европы, некоторые из которых сделали это спустя более чем двадцать лет (как например, Франция, чей документ о ратификации появился только в мае 1974 года). Сегодня (1 июля 2001 года) Конвенция объединяет 41 из 43 государств – участников организации. Последние два государства, Армения и Азербайджан, ставшие членами в январе 2001 году, обязались ратифицировать Конвенцию как можно скорее.
ЕКПЧ – это многосторонний договор, имеющий особенную природу, поскольку устанавливает порядок, имеющий собственный юридический орган, Европейский Суд по правам человека.
Документ, подписанный в ноябре 1950 года провозглашает ряд прав и свобод, которые государства обязаны уважать. Они содержатся в разделе I (статьи 2–18). Раздел II включает основные положения процессуального характера, которые касаются деятельности Европейского Суда. Статья 19 ЕКПЧ предусматривает учреждение Суда
«в целях обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами по настоящей Конвенции».
Судебным органом, созданным по ЕКПЧ, стал Европейский Суд, а исполнительным органом является Комитет министров Совета Европы, созданный согласно Уставу названной организации. Одной из задач Комитета министров является надзор над исполнением решений Суда со стороны правительств стран-участниц.
3.2. Дополнительные протоколы и внесение поправок. Нормы, касающиеся гарантированных прав и свобод, содержатся не только в тексте ЕКПЧ, но и в дополнительных протоколах (кроме первого из этих протоколов – Дополнительного протокола № 1 – важными являются также Протокол № 4, Протокол № 6, Протокол № 7).
Недавно (в ноябре 2000 года) был подготовлен к подписанию протокол, который имеет огромное значение не только для содержания, но и для потенциальных возможностей, содержащихся в тексте документа. Речь идет о протоколе № 12, в котором содержится полный запрет дискриминации, который является прямым следствием права человека не подвергаться никакой дискриминации.
Еще в 60-е годы началось обсуждение возможности включения в ЕКПЧ положения, которое сделало бы право на равенство юридической нормой и выходило бы за рамки простого запрещения дискриминации, декларированного в статье 14 ЕКПЧ. Как будет видно далее, такой запрет относится только к доступу к правам, гарантированным ЕКПЧ. Однако и по сей день остаются открытыми и лишенными защиты все другие ситуации, которые могут создать угрозу дискриминации (например, при приеме на работу).
Только в начале 90-х годов было принято положение, согласно которому принцип равенства и не дискриминации составляет основу международного права в области прав человека. Работа, начавшаяся в этом направлении в Руководящем Комитете по правам человека Совета Европы, завершились в 2000 году принятием текста Протокола № 12 и его подготовке к подписанию. Вышеназванный протокол необычайно важен, поскольку согласно этому протоколу полный запрет дискриминации становится юридической нормой на международном уровне (статья 1). Это означает, что официально одобрен принцип, по которому не должно существовать никакой дискриминации, ни по какому признаку в том, что касается пользования всеми правами, предусмотренными внутренним законом (а, следовательно, не только гарантированными ЕКПЧ, как это указано в уже упоминавшейся статье 14 ЕКПЧ). Это значительно расширяет область действия запрета дискриминации, теперь его действие распространится и на области, которые не защищены положениями ЕКПЧ. Однако необходимо отметить, и упоминание об этом есть в пояснительной записке к протоколу, что в интерпретации понятия дискриминация основой послужило юридическое определение Суда, согласно которому не любое различие в обращении с отдельными личностями создает ситуацию дискриминации. Как известно, по определению Суда, таковыми являются только те различия, которые не имеют объективного и разумного оправдания или не служат соблюдению принципа пропорциональности.
Другие протоколы, как правило, вносящие поправки в основной текст, имеют целью изменить систему защиты в одном или нескольких моментах, относящихся к самой процедуре. Последний такой протокол (протокол № 11), ратифицированный всеми присоединившимися государствами (последний документ о ратификации был подписан Италией 1 октября 1997 года), вступил в силу 1 ноября 1998 года.
3.3. Реформа системы защиты. Протокол № 11. Незаконченная реформа? Подготовленный к подписанию в мае 1994 года, этот протокол имеет целью сделать европейскую правовую систему в области прав человека более эффективной, поскольку он упростил процедуру и, следовательно, ускорил изучение обращений. Речь идет, в общем, о возвращении к истокам, к первым предложениям, сформулированным с целью создать систему защиты, имеющую судебный характер.
После реформы судебных органов, изначально предусмотренных текстом Конвенции 1950 года, Комиссия и Европейский Суд по правам человека были заменены одним единственным органом: новым Европейским Судом по правам человека. Несмотря на то, что он получил то же самое название, что и его предшественник, современный судебный орган ЕКПЧ должен рассматриваться как новый Суд, отличающийся от предыдущего, поскольку на него возложены не только функции по ведению следствия и расследованию, а также по примирению сторон (эти функции раньше выполняла Комиссия), но и обязанности выносить решения (раньше эти обязанности возлагались на старый Суд). Таким образом, новый Суд стал единым органом, принимающим решения в рамках одной конфликтной ситуации. Действительно, одной из задач реформы было лишить Комитет министров полномочий разрешать конфликтные ситуации, полномочий, которые были ему предоставлены в рамках старой системы защиты (статья 32 первоначального текста ЕКПЧ), в том случае если дело не передавалось в Суд согласно процедуре, предусмотренной в подобном случае (ст. 48 первоначального текста ЕКПЧ).
Что можно сказать сейчас, спустя почти три года после вступления в силу Протокола № 11? Стал ли он действительно инструментом, способным увеличить эффективность рассмотрения обращений в Суд? Ответ на этот вопрос не ясен. В качественном смысле, невозможно отрицать, что Суду удалось поддержать высокий уровень, благодаря также и конкуренции компетентных референтов (большей частью получивших подготовку в суровой школе Европейской Комиссии по правам человека). Разговор о количественной стороне нуждается в дальнейших пояснениях. Даже если продуктивность его деятельности растет быстрыми темпами, это не компенсирует и не сможет компенсировать рост гражданских тяжб. Число обращений, превысившее 17 000 (на 1 июля 2001 года), является показателем того, что предпринятые реформы не в состоянии разрешить хроническую проблему чрезмерной затянутости процедуры на уровне Европейского Суда (в то время как он строго ограничивает сроки, отведенные на процедуру внутренних судебных разбирательств). Можно прямо сказать, что проблема эта вызвана не только финансовыми средствами и человеческим фактором (референтами), но, прежде всего она обусловлена причинами структурного характера. Резкое увеличение обращений из 41 (а в скором времени из 43) государств – участников контрольного механизма, с соответствующими процессуальными проблемами (различные правовые системы) и языковыми (37 официальных языков), требующими разрешения, гражданские тяжбы, которые имеют 800 миллионов потенциальных участников (таково народонаселение государств – членов СЕ) – все это заставляет серьезно подумать о том, как государства реформировали старую систему. Поэтому необходимо еще раз обдумать систему защиты, помня о том, что существующая реальность – это Европа, которая все больше объединяется вокруг государств – членов Союза. Все это наводит на одну мысль, которая может быть еще не актуальна сегодня, но рано или поздно станет таковой, на мысль о создании единого Верховного Суда для всей Европы.
