Комитет министров состоит из министров иностранных дел государств-участников. Он собирается два раза в год на уровне министров по случаю смены председателя (которая происходит каждые шесть месяцев). Каждая страна по очереди председательствует в этом органе. Обычно, для выполнения текущей работы Комитет собирается, по крайней мере, раз в неделю на уровне представителей министров, то есть на уровне послов или постоянных представителей, аккредитованных при Совете Европы.
Система контроля над выполнением принятых обязательств (называемая мониторингом) была учреждена после принятия Комитетом, на уровне министров иностранных дел, 10 ноября 1994 года по случаю 95 сессии КМСЕ, специальной декларации. Тогда было решено, что КМСЕ будет рассматривать вопросы, касающиеся выполнения принятых обязательств, по запросу либо государств-участников, либо Генерального секретаря СЕ, либо Парламентской Ассамблеи. Процедура (которая носит конфиденциальный характер, но результаты которой могут становиться и обычно становятся достоянием гласности, хотя иногда в сжатой форме) была выработана в 1995 году и дополнена в 1998 и 2000 годах. Она включает в себя прежде всего выбор проблем, которые необходимо рассмотреть, обычно касающихся самых существенных аспектов демократического общества: таких как свобода слова, проведение свободных выборов, отправление правосудия в отдельных странах, и т. д. Процедура разделяется на два этапа. Первый этап подготовительный, во время которого под руководством Генерального секретаря детально, по каждой стране в отдельности, разрабатываются на основе информации, полученной от представительств государств-участников, документы. К ним прилагается краткий комментарий, составленный службами Секретариата. Потом все документы выносятся на обсуждение КМСЕ. В этом обсуждении могут принять участие представители соответствующих государственных органов заинтересованных стран. Вторая этап активный. Он, в свою очередь, подразделяется на две фазы. На первой принимаются решения по каждому затронутому вопросу, на второй определяются меры, касающиеся, например изменений в программах сотрудничества, которые необходимы для того, чтобы адаптировать политику Совета Европы к нуждам государств-участников (здесь формулируются, если необходимо, особые мнения и рекомендации).
Учреждение второго органа, Парламентской Ассамблеи, связано с представлением о том, что и в области межправительственного сотрудничества на европейском уровне желательно, чтобы среди различных организаций существовало парламентское представительство, которое уравновешивало бы представительство исполнительных органов отдельных государств.
Парламентская Ассамблея (сначала называвшаяся Консультативной Ассамблеей), хотя ее решения и не носят обязательного характера для государств-участников, всегда представляла и представляет собой воплощение демократических идей народов, которые составляют наш континент.
ПАСЕ является местом политических дискуссий и инициатором различных мероприятий. Это единственный в своем роде институт в Европе, поскольку в нем представлены почти все парламенты Великой Европы. Значение подобного органа в том, что он обсуждает все вопросы, которые затрагивают интересы европейского сотрудничества во всех областях, а также разрабатывает и представляет проекты различных договоров и соглашений. Именно ПАСЕ приняла на себя обязанность в 1949 году разработать документ для защиты основных прав. Речь идет о первом международном юридическом документе, предложенном подобным органом. Проект Конвенции, – ЕКПЧ – разработанный одной из комиссий Ассамблеи, был сначала обсужден на ней, а затем представлен Комитету министров с тем, чтобы он учредил Комитет Высоких Представителей и поручил ему создание заключительного текста документа.
Парламентский орган Совета Европы имеет первостепенное политическое значение в сфере защиты прав человека и разработке новых юридических документов (договоры, соглашения, дополнительные протоколы ЕКПЧ), предназначенные для того, чтобы расширить гарантии или улучшить методы контроля. Вместе с Комитетом министров он разработал порядок контроля (мониторинг) за выполнением обязательств, принятых на себя государствами в момент вступления в организацию, порядок, большим достоинством которого является его публичный характер, т. е. он прозрачен для общественного мнения.
В ПАСЕ – в настоящее время она состоит из 582 членов, постоянных и временных, к которым присоединяются 15 специальных представителей европейских стран – не членов СЕ и 15 наблюдателей – участвуют представители государств (депутаты и сенаторы), число которых, от 2 до 18 от каждой страны, зависит от численности населения каждого государства – члена СЕ. Их назначают национальные парламенты. Ассамблея собирается четыре раза в год на пленарные заседания (как правило, в конце января, апреля, июня и сентября). Во время заседаний и между ними парламентарии собираются на заседания комиссий, которые рассматривают различные аспекты политической и парламентской деятельности (создано десять комиссий). Самыми важными среди них являются Политическая Комиссия и Комиссия по юридическим вопросам и правам человека, в чью компетенцию входит вся деятельность организации, относящаяся к защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ, Европейская социальная хартия и т. д.). В случае принятия новых членов эта Комиссия должна изучить законодательство каждого государства-кандидата, чтобы оценить его соответствие принципам организации, особенно в том, что касается уважения прав человека (по этому вопросу см., например, доклад о соответствии Российского законодательства нормам Совета Европы от 7 октября 1994 года). В Юридической Комиссии рассматриваются также предложения по расширению прав и свобод, которые должны быть гарантированы, и предложения новых решений с целью улучшить систему контроля. И, наконец, к ведению Комиссии относится изучение кандидатур для выборов в Европейский Суд по правам человека и Комиссара по правам человека Совета Европы.
По резолюции 1031 (1994), которая вызвала появление процедуры контроля (мониторинга) и была в первую очередь предназначена поощрять и укреплять демократию в новых государствах – участниках СЕ в Центральной и Восточной Европе, была создана в 1997 году (резолюция 1115) специальная Контрольная Комиссия, которой было вменено в обязанность представлять, по крайней мере, раз в год доклад на пленарном заседании Ассамблеи. Процедура контроля инициируется в том случае, если, по крайней мере, 10 парламентариев требуют ее осуществления. В последнем докладе, представленном 4 мая 2000 года (док. 8734) представлены результаты контроля, проведенного в 10 государствах-участниках (9 из них – государства Восточной Европы). Из самого общего изучения докладов, представленных на сегодняшний день, можно заключить, что процедура контроля является одной из самых эффективных форм политического контроля над выполнением обязательств, принятых на себя государствами. Действия и недочеты государств-членов, в тех сферах, где они могут причинить ущерб правам человека и основным свободам, подвергаются критическому анализу. Таким образом, Парламентская Ассамблея может помочь решить спорные проблемы, возникающие в области действия ЕКПЧ.
Необходимо также подчеркнуть, что ПАСЕ пользуется всеми методами, находящимися в ее распоряжении, чтобы оказать давление на государство, признанное, по ее мнению, виновным в серьезных нарушениях прав человека. Так произошло с Российской Федерацией в 2000 году, когда Ассамблея в апреле этого года приостановила полномочия национальной парламентской делегации, что означало, что российские парламентарии не могли больше участвовать в голосовании. Кроме того, Ассамблея приняла ряд документов, в которых осуждались нарушения прав человека в Чечне и предлагались точные и конкретные меры, необходимые, чтобы избежать повторения подобных нарушений и возместить ущерб, вызванный уже имевшими место нарушениями подобного рода (в частности, резолюция 1221 (2000) от 29 июня 2000 года). Полномочия Российской делегации были восстановлены 25 января 2001 года (резолюция 1241), после того, как Российская Федерация приняла меры, которые Ассамблея признала достаточными, в особенности создав в Чечне Комитет по изучению обращений граждан этой республики, касающихся нарушений прав человека.
1.3. Генеральный секретарь Совета Европы как «орган» ЕКПЧ. В отличие от соответствующего Секретаря ООН, Генеральный секретарь Совета Европы не является “органом” Совета. Он избирается Парламентской Ассамблей на пять лет и имеет двойственную функцию: он является главой администрации, т. е. Секретариата Совета Европы, а значит, руководит деятельностью служащих из разных стран, которые его составляют; он также является хранителем юридических документов, разработанных организацией. В то же время он – официальный представитель Совета Европы и направляет деятельность организации посредством предложений в сфере политического сотрудничества и бюджета. На Европейской арене он является признанной политической фигурой, что позволяет ему осуществлять контакты на самом высоком уровне. С самого начала ЕКПЧ сделала из Генерального секретаря особый орган sui generis с функциями непрямого контроля, подобными функциями, придаваемым другим органам, создаваемым обычным путем, как внутри Совета Европы, так и в Организации Объединенных Наций. Речь идет о функции расследования, которую предоставила ему ЕКПЧ.
