На необходимость сбалансированности полномочий и стабильности федеральной и региональной властей, обеспечения принципиального соответствия организации власти в субъекте Федерации федеральному уровню неоднократно указывал Конституционный Суд РФ[91].
До принятия Федерального закона об общих принципах и последующих поправок к нему субъекты демонстрировали разнообразие в организации государственной власти. В частности, они воспользовались свободой выбора названия органа, определения структуры, срока полномочий и количественного состава[92]. Однако с появлением федеральных стандартов в этой сфере пределы усмотрения субъектов Российской Федерации оказались значительно суженными[93].
Обратимся к Конституции. Согласно п. «г» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.
Вместе с тем согласно п. «н» ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Из смысла данной нормы можно сделать вывод, что в ней, во-первых, отражается возможность Российской Федерации участвовать в установлении указанных общих принципов для субъектов; во-вторых, закрепляется право субъектов РФ участвовать в установлении общих принципов организации системы федеральной государственной власти и влиять на деятельность различных федеральных органов. В то же время «установление общих принципов организации системы органов государственной власти», относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), предполагает весьма ограниченный объем нормативного регулирования, осуществляемый через закрепление основополагающих начал, которыми следует руководствоваться при организации системы властных органов. В свою очередь, установление системы органов государственной власти субъектов РФ означает, что нормативное закрепление и осуществление ряда конкретных организационно-правовых мероприятий (включая учреждение органов и их непосредственное формирование, а также установление порядка наделения полномочиями их должностных лиц), относится к исключительному ведению субъекта РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).[94]
Как видим, в формировании системы органов публичной власти субъектов Федерации, закреплении принципов их организации и деятельности, в определении пределов полномочии и форм конституционной ответственности регионы ограничены Конституцией России и федеральным законодательством.
Конституция и уставы большинства субъектов Российской Федерации закрепляют право субъекта федерации на установление собственной системы органов государственной власти, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов. Так, Конституция Республики Бурятия устанавливает, что «к ведению Республики Бурятия относятся <…> установление системы республиканских органов власти, порядок их организации и деятельности, формирование государственных органов республики…»[95]. Устав Алтайского края провозглашает: «В ведении Алтайского края находятся… установление системы органов государственной власти Алтайского края в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, а также формирование органов государственной власти Алтайского края».[96] В ряде субъектов РФ имеются разделы или главы, в которых закрепляются общие принципы организации и деятельности органов государственной власти. Это, к примеру, гл. 2 разд. 4 Устава Красноярского края – «Система и правовой статус органов государственной власти края. Государственная гражданская служба края»; гл. 3 Устава Пермского края – «Государственная власть в Пермском крае»; гл. 2 Устава Сахалинской области – «Общие принципы организации государственной власти в Сахалинской области»; разд. 4 Устава Московской области – «Система государственной власти в Московской области». Этот раздел включает несколько подразделов: гл. 4.1 «Московская областная Дума»; гл. 4.2 «Депутат Московской областной Думы»; гл. 4.3 «Губернатор и вице-губернатор Московской области»; гл. 4.4 «Исполнительные органы государственной власти Московской области»; гл. 4.5 «Судебная власть».
Ряд субъектов РФ не ограничивается закреплением системы высших органов государственной власти. Они вводят главы, определяющие их взаимодействие (гл. 6 Устава Архангельской области – «Взаимодействие Областного Собрания и Губернатора Архангельской области, Правительства Архангельской области»; гл. 8 Устава (основного закона) Оренбургской области – «Взаимодействие Законодательного Собрания, Правительства области и органов местного самоуправления»; гл. 6 Устава Псковской области – «Взаимодействие Областного Собрания, администрации области и органов исполнительной власти области»; гл. 8 Устава г. Санкт-Петербурга – «Взаимодействие органов государственной власти Санкт-Петербурга»; гл. 5 Устава (основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа – «Взаимоотношения Законодательного Собрания автономного округа с губернатором автономного округа и администрацией автономного округа».) Хотя к судебной системе субъектов РФ относятся только конституционные (уставные) суды и мировые судьи, в конституциях (уставах) этих субъектов есть главы, посвященные судебно-прокурорской власти. Это Конституции Бурятии (гл. 7), Карелии (гл. 5), Кабардино-Балкарии (гл. 7) – «Судебная власть»; Коми (гл. 7), Татарстана (гл. 4 разд. 4) – «Судебная власть. Прокуратура»; Мордовии (гл. 7 – «Мировые судьи»), Саха (Якутия) (гл. 6 – «Судебная власть, охрана законности и правопорядка») Алтайского (гл. 10 «Судебная власть в Алтайском крае, прокурорский надзор, оказание юридической помощи, нотариат») и Красноярского (гл. 6 разд. 4 «Суды и мировые судьи в крае») краев; городов федерального значения Москвы (гл. 6 «Судебная власть и правоохранительные органы») и Санкт-Петербурга (гл. 7 «Судебная власть Санкт-Петербурга»; Ямало-Ненецкого автономного округа (гл. 6 «Судебная власть в автономном округе») и др.[97]
Конституционный Суд РФ, толкуя положения ст. 77 Конституции о самостоятельности субъектов РФ в установлении системы собственных органов государственной власти, сформулировал следующие правовые позиции: конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации исходили из федеральной схемы построения взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, что, в свою очередь, означает: 1. При построении системы государственной власти необходимо неукоснительное соблюдение принципа разделения и самостоятельности каждой из ветвей власти при обязательном их взаимодействии. 2. Члены законодательного органа субъекта РФ получают свой мандат непосредственно от народа. 3. Должен быть обеспечен баланс полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти (постановление от 18 января 1996 г. № 2-П)[98]. Схема построения системы органов государственной власти субъектов РФ и взаимоотношений законодательной и исполнительной власти должна быть в основном аналогична федеральной, но может учитывать особенности тех или иных субъектов РФ. Отклонение от общей схемы допускается в той мере, в какой такие отклонения соответствуют принципам федерализма и самостоятельности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, в определенных законодательством пределах. Так, в частности, решаются вопросы об определении структуры парламента, о его наименовании, количестве избираемых депутатов, в том числе работающих на постоянной основе, наименованиях высших должностных лиц, о существовании или отсутствии Коллегиального органа правительства субъекта РФ о создании или об отказе в создании конституционных (уставных) судов субъектов РФ и т. д.[99]
Конституционный Суд неоднократно рассматривал вопросы, связанные с установлением системы государственных органов власти субъектов РФ; им проверялась конституционность отдельных положений Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в части детализации регулирования вопросов формирования и деятельности органов государственной власти. Суд указал, что организация власти на уровне субъекта РФ в принципе должна соответствовать организации власти на уровне Российской Федерации, а поэтому установление полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не может быть исключительной прерогативой субъектов. По мнению Суда, упомянутый Закон устанавливает лишь основные полномочия, которые в пределах полномочий и компетенции, вытекающей из Конституции, должны осуществлять соответственно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. При этом данный закон не содержит исчерпывающего перечня полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ и специально предусматривает, что законом субъекта РФ регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ, и что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ[100].
