Помимо раздачи министерских портфелей, лидер правящей партии держит в своих руках и другие важные рычаги политического влияния, в частности награды и почести. Он представляет к присвоению почетных званий, титулов, включая возведение в пэры. Если роль палаты общин в политической жизни Британии на протяжении последнего столетия неуклонно шла на убыль, власть премьер-министра, наоборот, росла, став во многих отношениях президентской.
До середины XIX века государственная служба была безраздельной вотчиной земельной аристократии. Подбор чиновников целиком основывался на принципе личного покровительства. Члены парламента и кабинета заполняли вакантные должности своими протеже – чаще всего младшими сыновьями знатных лиц, которых требовалось вознаградить или задобрить. Уайтхолл находился, таким образом, в политической зависимости от Вестминстера. Карьера чиновников, их шансы на продвижение по службе в немалой степени предопределялись составом палаты общин. Смена партий у власти сопровождалась сменой верхушки государственного аппарата.
В своем нынешнем виде гражданская служба существует со времен реформы 1870 года, когда правительство Гладстона заменило практику личных рекомендаций системой конкурсных экзаменов. Одни британские историки превозносят этот шаг как торжество либерализма над консерватизмом. Другие рассматривают его как составную часть исторического компромисса между земельной аристократией и промышленной буржуазией. Вторая точка зрения содержит, бесспорно, большую долю истины, хотя и не исчерпывает ее.
Главная цель реформы гражданской службы состояла в том, чтобы сделать государственный аппарат независимым от сменяющихся у власти политических партий, вывести его из-под влияния парламентского большинства. Принципы реформы были сформулированы в «Докладе Норткота-Тревельяна», авторы которого, по их словам, были потрясены громовыми раскатами революции 1848 года, доносившимися до Британских островов из-за Ла-Манша.
Политические амбиции промышленной буржуазии и рост требований всеобщего избирательного права – вот что побудило титулованную знать стать «аристократией с открытой дверью», пожертвовать своей былой монополией в Вестминстере и Уайтхолле. Однако, сделав уступку времени, земельная аристократия позаботилась о том, чтобы бразды правления оставались в руках людей с угодным ей мировоззрением.
Рекомендации «Доклада Норткота-Тревельяна» не случайно совпали с распространением публичных школ, когда эти «фабрики джентльменов» стали формой приобщения детей промышленников и банкиров к традициям и образу жизни земельной аристократии. Став союзниками, недавние соперники оказались перед вопросом: раз уж пришлось дать черни избирательное право, как застраховаться на случай, если она вдруг завладеет парламентом?
По предложению Чарлза Тревельяна, который четырнадцать лет служил в Индии, в основу реформы гражданской службы был положен опыт колониальной администрации. Чтобы искоренить взяточничество и семейственность, процветавшие во времена ост-индской компании, и обеспечить условия для выгодного помещения английских капиталов, для колониальных чиновников была введена система конкурсных экзаменов – раздельных для руководящего состава (для англичан) и технических работников (индийских клерков). С точки зрения имперских интересов такая система вполне себя оправдала.
Реформа 1870 года подобным же образом разделила гражданскую службу надвое, возвела барьер между руководителями и исполнителями. Чтобы попасть в «административный класс», открывающий доступ на руководящие посты, стало необходимым сдавать экзамены по классическим дисциплинам в том объеме, как они изучаются в публичных школах и университетах Оксфорда и Кембриджа. Ясно, что такой образовательный ценз – нечто вроде экзаменов «одиннадцать плюс» для взрослых – был задуман как социальный фильтр.
«Доклад Норткота-Тревельяна» являет собой пример того, как британский господствующий класс использовал опыт, приобретенный в колониях, для усиления государственного механизма в метрополии. Примечательно также, что опыт реформы 1870 года – создание государственного аппарата, не зависящего от волеизъявления избирателей, но тесно связанного с господствующим классом, – оказался столь ценным для Лондона, что эту идею постарались внедрить в конституции почти всех бывших британских колоний. Как только местное население добивалось права избирать свой собственный законодательный орган, контроль над гражданской службой тут же ограждался от влияния парламента и возлагался на губернатора.
Выведя Уайтхолл из-под зависимости Вестминстера, британские правящие круги продемонстрировали свое умение всякий раз застраховываться от последствий тех уступок, которые они порой вынуждены делать народным массам, чтобы удержаться в седле. Внешне власть отдана в руки избирателей: парламент формируется на основе всеобщего избирательного права; правительство формируется из членов палаты общин лидером партии парламентского большинства. Практически же страной правят не избранники народа, а чиновники, которых не выбирают, а подбирают.
Коридоры власти, которым посвятил свою одноименную книгу писатель Чарлз Сноу, воплощают собой, разумеется, не всю 750-тысячную армию государственных служащих, а лишь ее элиту; лишь те полпроцента, что образуют так называемый «административный класс» – тесно сплоченную, замкнутую касту обладателей «старых школьных галстуков». Эти три с лишним тысячи чиновников значат в механизме власти больше, чем полсотни министров и шесть сотен депутатов. Будучи заднескамеечником, депутат чувствует, что он бессилен перед мандаринами гражданской службы, что самые каверзные парламентские запросы – не более чем булавочные уколы для этой многоглавой гидры. Министерский портфель представляется ему единственной предпосылкой обрести реальную власть. Однако те его коллеги, кому посчастливилось перебраться на переднюю, правительственную скамью, вынуждены убедиться в иллюзорности обывательского мифа о том, будто «чиновники советуют, а министры решают».
Постоянный секретарь не только лучше оплачивается, чем его сменяющиеся шефы. Он больше знает и больше может. Он неизмеримо превосходит своего начальника компетентностью в отношении проблем и людей, ошибок прошлого и возможностей на будущее. Может ли министр, пришедший в департамент на два-три года, войти в курс дела так же глубоко, как постоянный секретарь? Ведь ему, как говорят в «коридорах власти», приходится носить сразу три шляпы: во-первых, возглавлять свое ведомство и в данном качестве представлять его перед общественностью, отвечать на парламентские запросы в палате общин, во-вторых, выполнять депутатские обязанности, регулярно бывать в своем округе, встречаться и переписываться с избирателями и, наконец, в-третьих, заслышав вечером звук парламентского звонка, мчаться в Вестминстерский дворец, чтобы вместе с другими членами своей партийной фракции слушаться главного кнута правительства.
