В-третьих, ответственность за вынесение решений по ходатайствам о предоставлении убежища и ответственность за лицо, которое подает заявление, рассматривается в обоих договорах как бремя и наказание государства-члена, которое разрешило данному лицу въехать на территорию Союза[87].
В рамках ЕС получила широкое распространение идея о создании общей европейской системы убежища. В 2007 г. в связи с этим Комиссия ЕС приняла «Зеленую книгу» о будущей общей европейской системе убежища[88]. Завершить создание данной системы планируется в 2012 г.
В данном документе содержатся важные положения касательно подачи ходатайств о предоставлении убежища, условий приема лиц, ищущих убежища, и их защиты.
По первому вопросу Комиссия ЕС предложила:
– расширить возможности подачи ходатайств о предоставлении убежища, совершенствуя защиту лиц, ищущих убежища, которые подают ходатайства на границе;
– гармонизировать внутригосударственные правила, действующие в сферах, которые не охвачены или частично охвачены положениями, выработанными на первом этапе, в частности, в отношении качества процедуры принятия решений, оценки соответствующих документов, предъявляемых лицами, ищущими убежища, и процедур обжалования решений;
– повторно оценить механизмы процедуры, выработанные на первом этапе гармонизации, в частности: понятия «безопасное государство происхождения», «третье безопасное государство», «европейское третье безопасное государство».
По второму вопросу Комиссия ЕС рекомендовала ограничить права на оценку, предусмотренные действующими положениями Директивы Совета 2003/9/EC об установлении минимальных стандартов приема лиц, ищущих убежище, в государствах-членах. Такие ограничения касаются:
– доступа к рынку труда;
– форм и стандартов существенных условий приема.
Что касается третьего вопроса – защиты лиц, ищущих убежища, – то Комиссия ЕС предложила принять следующие меры:
– гармонизировать в большей степени критерии приемлемости заявления о предоставлении убежища;
– уточнить определение понятий, используемых для установления по оснований по предоставлению защиты;
– конкретизировать перечень и правовое содержание прав и привилегий, связанных с предоставлением защиты, особенно тех, которые касаются вида на жительство, социального обеспечения и здравоохранения, образования и занятости;
– ввести единый статус, который применялся бы ко всем лицам, ищущим убежище, или дополнительную защиту;
– определить правовой статус, предоставляемый лицам, не имеющим права на международную защиту в соответствии с правовыми системами, созданными на первом этапе, но согласно действующему международному праву обладающим правом на защиту от высылки;
– учредить систему взаимного признания решений органов государственной власти государств – членов ЕС, касающихся предоставление убежища.
В 2008 г. Совет ЕС разработал и принял Пакт об иммиграции и убежище[89], который закрепил пять основных обязательств, которые должны стать основой для принятия конкретных мер. В частности, было предложено учредить «Европейское убежище» («Europe of asylum»), Общую европейскую систему убежища. Для этого Европейский совет предложил:
– учредить в 2009 г. Европейское бюро по поддержке, которое должно упростить обмен информацией, анализ и обмен опытом между государствами – членами ЕС и осуществлять сотрудничество между ведомствами, рассматривающими ходатайства о предоставлении убежища. Данное бюро не наделено полномочиями по рассмотрению ходатайств и принятию решений, но использует общий опыт государств происхождения с целью оказания помощи в согласовании внутригосударственной практики государств – членов ЕС, процедур и решений между собой;
– организовать единую процедуру предоставления убежища, включающую общие гарантии, и определить единый правовой статус беженцев и лиц, получающих дополнительную помощь;
– установить процедуры, применяемые в случаях «массового исхода» беженцев в государства-члены, которые позволят направлять должностных лиц из других государств-членов для оказания помощи;
– укрепить сотрудничество между УВКБ ООН и государствами-членами ЕС для обеспечения более эффективной защиты лиц за пределами территории государства – члена ЕС;
– рекомендовать государствам-членам организовать обучение персонала, ответственного за контроль на внешних границах ЕС, в том, что касается прав и обязанностей, связанных с международной защитой.
На протяжении времени ЕС развивался и менялся. В 2000-е гг. пришло понимание необходимости кардинальных изменений, реформы Союза. Так появилась сначала Конституция ЕС, которая не получила единогласного одобрения государствами-членами, а позднее и Лиссабонский договор.
Лиссабонский договор значительно расширил компетенцию ЕС в области убежища и иммиграции. Во-первых, теперь Договор предусматривает особую роль ЕС в формировании «общей политики» в области убежища и иммиграции (как легальной, так и нелегальной) и соответственно уполномочивает его на разработку «унифицированных стандартов» (ср. с «минимальными стандартами», предусмотренными в Амстердамском договоре) и «постепенное введение интегрированной системы управления внешними границами». Статья 61(2) Договора предусматривает, что ЕС формирует общую политику в области убежища, иммиграции и контроля на внешних границах, которая основана на солидарности между государствами-членами и справедлива по отношению к гражданам третьих государств. Для достижения данных целей ст. 63 и 63 Договора предусматривают, что ЕС должен развивать общую политику в области убежища, дополнительной защиты и временной защиты для предоставления надлежащего правового статуса любому гражданину третьей страны, которому необходима международная защита, в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом касающимся статуса беженцев, 1967 г.[90]
Признание необходимости применения и соблюдения международных принципов отражено в различных регламентах, директивах и решениях институтов ЕС и прямо подтверждено в последней судебной практике Суда ЕС. Однако следует отметить тот факт, что они не всегда принимаются во внимание. Проблема, в случае если политика или цель определена, состоит в сокращении числа незаконных мигрантов, включая лиц, ищущих убежище, покидающих Северную Африку и направляющихся в Европу, и попытках применять данную меру так, чтобы она вписывалась в рамки принципа или правила. Другой подход состоит в четком понимании применимого права – запрета дискриминации, принципа невысылки, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения и наказания и затем в рассмотрении возможных вариантов поведения согласно правилам[91].
Договор уполномочивает институты ЕС принимать нормативные акты для развития «Общей европейской системы убежища», основанной на «унифицированных стандартах», в следующих областях:
– общий порядок предоставления убежища для граждан третьих государств;
– общий порядок предоставления дополнительной защиты для граждан третьих государств, которые, не имея правовых оснований на предоставление европейского убежища, тем не менее нуждаются в международной защите;
– общая система временной защиты перемещенных лиц в случае «массового исхода»;
– общие процедуры предоставления или отказа в предоставлении унифицированного убежища или дополнительной защиты.
Во-вторых, Договор расширяет полномочия ЕС по принятию нормативных актов для определения всех прав иммигрантов из третьих государств, которые на законных основаниях проживают в одном государстве – члене ЕС, включая их право на переселение и проживание в другом государстве-члене. Фактически единственным вопросом, который находится в компетенции органов государственной власти государств – членов ЕС, является принятие решения о количестве граждан из государств, не являющихся членами ЕС, которых они готовы принять непосредственно из третьих государств.
В-третьих, Лиссабонский договор отменяет ограничения, содержавшиеся в Амстердамском договоре, относительно юрисдикции Суда ЕС в области убежища и иммиграционной политики[92].
В Лиссабонском договоре упоминается также Хартия основных прав ЕС[93], кроме того, ее положения приобрели теперь юридически обязательный характер. В Хартии содержится ряд статей, которые могут быть применены для защиты прав вынужденных мигрантов. Речь идет, прежде всего, о статье 18, которая содержит обязательство государств – участников Хартии гарантировать право на убежище, а также о ст. 19, которая запрещает коллективную высылку и высылку в государство, в котором лицо может быть подвергнуто смертной казни, бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство обращению и наказанию. Эти положения подверглись анализу в доктрине международного права. Так, в разъяснениях к ст. 18 указывается, что текст данной статьи был основан на ст. 63 Договора об учреждении европейского сообщества, отныне замененной ст. 78 Договора о функционировании Европейского Союза, которая обязывает союз соблюдать положение Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Следует обратить особое внимание на положения протоколов о Соединенном Королевстве и Ирландии, а также Протокола о Дании, прилагаемых к Договорам, чтобы определить, в какой мере эти государства-члены применяют право ЕС в данной области и в какой степени к ним применима настоящая статья.
