В юридической литературе не существует единства мнений относительно содержания гражданской правоспособности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Различными авторами гражданская правоспособность этих лиц характеризуется и как универсальная[134], и как общая[135], и как специальная[136], и как целевая[137]. Свою позицию по данному вопросу занял и Конституционный Суд РФ: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы[138]. Следует согласиться с точкой зрения тех авторов, которые отстаивают взгляд на гражданскую правоспособность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как специальную правоспособность. Названные субъекты гражданского права «могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам»[139]. Данный вывод имеет прочное основание в гражданском законодательстве. В соответствии со ст. 124 ГК РФ к хозяйственным публичным организациям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Согласно ст. 49 ГК РФ «Правоспособность юридического лица» юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям его деятельности. Исключение из этого правила предусмотрено лишь для коммерческих организаций, к числу которых хозяйственные публичные организации не могут быть отнесены, поскольку созданы не для извлечения прибыли. Зависимость содержания правоспособности от цели деятельности лица (принцип специальной правоспособности) не следует исключать применительно к хозяйственным публичным организациям. Для такого исключения нет никаких оснований.
Важнейшим элементом гражданской правоспособности хозяйственных публичных организаций является способность иметь имущество на праве собственности. Правовое регулирование отношений государственной и муниципальной собственности (определение их субъектов, объектов и содержания) производится в рамках гражданского права (например, ст. 209, 212, 214, 215 ГК РФ). В современном законодательстве не усматривается ни одного из тех оснований, которые прежде позволяли относить право государственной собственности к числу институтов государственного, а не гражданского права[140]:
1) отношения государственной собственности не определяют экономическую основу общества;
2) в силу закрепленного Конституцией РФ равенства всех форм собственности реализация права собственности также не может выражаться в актах государственной власти;
3) публичные организации в отличие от Советского государства непосредственно и активно занимаются хозяйственной деятельностью. Чтобы представить, насколько распространено непосредственное участие публичных организаций в хозяйственной деятельности, достаточно упомянуть создание ими акционерных обществ как единолично, так и по договору с другими лицами, заключение договоров аренды, договоров с коммерческими организациями по поводу использования и содержания неприватизированных социально важных объектов, передачу в доверительное управление акций и иного имущества.
Принципиальное своеобразие хозяйственных публичных организаций по гражданскому праву современной России заключается в том, что они имеют качественно иную правоспособность по сравнению с Союзом ССР – центром системы, союзными республиками и т. п. Каждая хозяйственная публичная организация является субъектом права собственности, а не права оперативного управления или иного ограниченного вещного права. Это обстоятельство свидетельствует об утрате того объединяющего основания, которое прежде видели в единой государственной собственности, в Советском государстве как правосубъектной системе. Можно сказать, что хозяйственные публичные организации являются самодостаточными в качестве участников имущественных отношений, не нуждаясь для такого участия в какой-либо другой юридической основе в дополнение к своему праву на имущество.
Следует отметить условность термина «государственная собственность». В контексте вышеизложенного этим термином обозначается имущество, принадлежащее не государству, а хозяйственным публичным организациям (Российской Федерации, субъектам РФ) и предназначенное для создания благоприятных материально-организационных условий удовлетворения общественного интереса, достижения общеполезных целей.
Государственной собственности и собственности муниципальной соответствует общее понятие публичной собственности. Как обобщающие для государственной и муниципальной собственности термины «публичная собственность», «право публичной собственности», «публичное имущество» использует Е. А. Суханов[141]. По мнению Г. В. Мищенко, «было бы более логичным закрепить в законе только две формы собственности: частную и публичную»[142]. Отличие права частной собственности от права публичной собственности предопределено объективно существующими различиями в характере присвоения[143]. Однако такие различия не настолько велики, чтобы их можно было выразить в принципиальных отличиях правосубъектности. Точнее, эти различия не требуют какой-то особой правосубъектности в случае с публичным присвоением. На конституционном уровне признано равенство форм собственности. Общественный интерес в имущественной сфере должен быть удовлетворен теми же путями и способами, что и частный интерес. Возможны особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им (ст. 212 ГК РФ). Примечательно, что эта норма гражданского законодательства имеет нейтральный характер. Допуская особенности правового регулирования отношений собственности в зависимости от субъекта права собственности, норма не содержит каких-либо заранее установленных предпочтений.
Право публичной собственности как субъективное право – это право собственности хозяйственных публичных организаций, участников гражданских правоотношений. В термине «государственная собственность» не адекватно выражен тот интерес, удовлетворению которого служит осуществление права собственности хозяйственной публичной организацией. Прежде общественный интерес находил выражение в первую очередь и преимущественно в правосубъектности государства. Сегодня такую исключительность государства следует поставить под сомнение. Использование общего понятия публичной собственности позволит более точно выразить назначение и принадлежность соответствующего имущества, а также избежать искусственного противопоставления права собственности муниципальных образований и права собственности других хозяйственных публичных организаций[144].
В настоящее время существование таких категорий, как «государственная собственность», «муниципальная собственность» (впрочем как и «публичная собственность») лишено особого юридического значения. В. А. Дозорцев по этому поводу писал: «Основная задача гражданско-правовой регламентации права собственности заключается в том, чтобы поставить участников рыночных отношений в одинаковое, равное положение. Для этого важно создание единого института права собственности, отказ от деления права собственности на виды или формы, каждый из которых имеет разное содержание»[145]. Прежде, в условиях командно-административной системы, виды и формы собственности различались не только по субъектам, но и по кругу объектов, и по содержанию. Особое содержание государственной собственности сообщала личность собственника – государства. По мнению В. А. Дозорцева, «нет никакого права государственной собственности и права частной собственности в объективном смысле, как правовых категорий, различающихся по содержанию»[146].
Государство в настоящее время также обладает теми признаками, которые и в прошлом позволяли выделять его среди прочих субъектов права. То обстоятельство, что специфика государства не должна оказывать влияния на право собственности, подтверждает состоявшееся ограничение сферы правовой активности государства. Создание единого института права собственности может иметь прочное основание в равной правосубъектности собственников. Возникновение такого института сопряжено с появлением хозяйственных публичных организаций как субъектов, призванных выразить и защитить общественный интерес средствами, доступными всем участникам гражданского оборота.
