либо установления или изменения штатного состава различных государственных учреждений, либо местных и очень частных проблем, либо установления различных земских сборов и повинностей в губерниях без земского самоуправления. Тысячи подобных законов без особых проблем проходили обе палаты, хотя их комиссии вникали в эти проекты и некоторые могли быть изменены или отклонены. Полагаю, что общепринятое негативное отношение к «законникам» требует коррекции. Дума рублем действенно контролировала изменения штатов, препятствуя разбуханию бюрократии. На этом пути она ставила заслоны и царю, и правительству. Она следила и за введением новых налогов. Рублем учила чиновников составлять бездефицитный бюджет.
Однако нестыковки ветвей власти были весьма ощутимы — среди десятков законопроектов, не одобренных Государственным Советом, находилось большинство предложений правительства и Думы, направленных на модернизацию страны. Выше уже рассматривались эти законодательные пробки и отмечалось, что застревали большей частью законопроекты, затрагивающие интересы трудового люда, крестьян, рабочих, мелких торговцев. Напомним, что среди застрявших проектов были: о судебной ответственности чиновников, об условном осуждении, о введении всеобщего начального обучения, о введении самоуправления в различных регионах, о создании волостного земства, о пересмотре сметных правил и др. Из этих важных проектов прошли лишь законы о реформе местного суда (причем последний был значительно изменен Государственным Советом в консервативном духе), часть законов о введении социального страхования, а также часть законов о введении самоуправления, улучшении его финансирования. Что касается обсуждения обеими палатами аграрной реформы Столыпина, то бесспорным успехом это дело не назовешь, само же крестьянство высказалось против.
Законодательная власть думской монархии не отличалась особой эффективностью. По признанию П. А. Столыпина, Россия отличалась «гармонически законченной законодательной беспомощностью».
Но ведь сам же премьер при поддержке императора способствовал созданию в Государственном Совете правого большинства, которое проваливало правительственные реформы, стяжав недобрую славу «законодательной пробки».
Следует отметить, что ряд реформаторских проектов (о поселковом управлении и церковном приходе, о неприкосновенности личности, о реформе исключительных положений, о кооперативах, о подоходном налоге и др.) застряли в думских комиссиях и не были рассмотрены Думой. Здесь явно сказались политические расчеты фракций, образовавших Прогрессивный блок, направленный на «свержение самодержавия». Тут было уже не до реформы, более того, работа комиссий могла расколоть прогрессистов9.
Низкая эффективность деятельности законодательных палат объяснима. В них было разное большинство, что неудивительно при различных способах их комплектования. При равноправии палат это чревато параличом законодательной власти. В европейских конституциях подобная организация парламента постепенно была изжита. Или вводился однопалатный парламент, или ограничивались права верхней палаты и допускалось принятие законов вопреки ее мнению.
Однако в начале XX в. и в большинстве европейских стран имелись две формально равноправные палаты, комплектуемые по-разному. Тем не менее паралича законодательной власти не было, поскольку права верхней палаты ограничивались и она не могла длительное время блокировать законы, одобряемые нижней палатой. Это было вызвано более высокой легитимностью нижней палаты, представлявшей нацию, в то время как верхняя представляла лишь узкий слой элиты, к тому же и назначалась монархом. Нижнюю палату поддерживало общественное мнение, на ее стороне было также правительство, которое в критических случаях добивалось у монарха назначения большого числа новых членов верхней палаты и изменения в ней большинства; ведь даже угрозы такого назначения побуждали палату лордов уступать, снимать свое вето.
В России дело обстояло не так. Избранная на основе закона 1907 г. Государственная Дума не была выражением народовластия. Она даже в глазах членов Государственного Совета отнюдь не олицетворяла нацию, за исключением первых Дум «народного гнева», которые в определенной степени соответствовали представлению об общенародной воле. «Первую Государственную Думу Государственный Совет боялся, но в известной мере с ней считался… Третью Думу Государственный Совет не боится и с ней не считается»10. В первую сессию Совета (1906) ряд ораторов подчеркивал необходимость «стремиться как можно больше быть в единении с Государственной Думой»11. Поэтому Совет одобрил законопроект о помощи пострадавшим от неурожая в редакции Государственной Думы и отклонил все поправки правительства. Но кадеты в Думе не смогли это оценить, требуя упразднения «палаты лордов». И неудивительно, что либеральные проекты Третьей и Четвертой Дум (до начала войны) Советом в большинстве случаев отклонялись. Однако во время Первой мировой войны ситуация изменилась. Вновь был взят курс на «штурм власти» на основе платформы и тактики Прогрессивного блока, а ядро его было в Думе, большинство Совета стало ее поддерживать. Реформаторские проекты (о неприкосновенности личности, реформе полиции, пересмотре режима исключительных положений, введении волостного земства и др.) руководство Думы и Прогрессивного блока откладывало, ибо добивалось сформирования парламентского правительства и было заинтересовано в сплочении думского оппозиционного большинства, в то время как обсуждение этих проектов вызвало бы его раскол. Характерно, что либеральный проект реформы Правительствующего сената, направленный на установление его независимости от министра юстиции, внесенный правительством до войны и радикально переработанный Думой, был в 1916 г. одобрен Государственным Советом почти со всеми думскими поправками, несмотря на возражения правительства, и царь не возразил, уклонившись от жесткого давления на Государственный Совет. Он еще надеялся предотвратить единение обеих палат против монархии.
Основные государственные законы сохранили введенный в 1905 г. формальный конституционный надзор, отсутствующий в других государствах того времени. Все законы, а также основная масса повелений и указов императора должны были публиковаться Правительствующим сенатом, как «хранителем законов» (законы публиковало его общее собрание, а указы — первый департамент) и без этого опубликования не вступали в силу. Сенату же вменялось в обязанность не публиковать законы и указы, принятые не в порядке, предусмотренном Основными законами. Однако этот надзор не осуществлялся. Сенаторы назначались императором по предложению министра юстиции не из числа независимых юристов, а из высших чиновников, даже не обязанных иметь высшее образование (некоторые сенаторы его и не имели). Нужно только иметь генеральский чин, который приносила «безупречная служба». Многие сенаторы не имели к юриспруденции никакого отношения. В блюстители законности попадали бывшие губернаторы и директора департаментов13, известные своими беззакониями. Сенаторы могли одновременно с работой в Сенате служить в администрации или заседать в Государственном Совете. Назначение в Сенат рассматривалось не как важное поручение, а как награда за прежнюю долголетнюю безупречную службу14. Поэтому сенаторы считали императора своим начальником. Они в этих условиях и не могли стать независимыми блюстителями законности. Возможный отказ Сената в публикации акта императора в бюрократической элите рассматривался как «величайший скандал»15. Кроме этого, в Сенате могли голосовать министры и главноуправляющие.
Аппарат Сената, который докладывал дела, подчинялся министру юстиции и обер-прокурорам департаментов (правительственным чиновникам, подчиненным министру юстиции). Министр юстиции и обер-прокурор фактически
