В Резолюции 1959 (XVIII) Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1963 г. «Доклад Верховного комиссара ООН по делам беженцев»[17] было заявлено о необходимости продолжать оказывать международную защиту беженцам и прилагать усилия в интересах беженцев, которые находятся на попечении Верховного комиссара, а также беженцев, которым он предоставляет свои «добрые услуги», и обращать особое внимание на новые группы беженцев согласно соответствующим резолюциям Генеральной Ассамблеи и директивам Исполнительного комитета. В Резолюции 3143 (XXVIII) от 14 декабря 1973 г.[18] Генеральная Ассамблея ООН просила Верховного комиссара продолжать свою деятельность по предоставлению помощи и защиты беженцам в рамках своих полномочий, а также тем, кому он оказывает свои добрые услуги или кому он призван оказывать помощь согласно соответствующим резолюциям Генеральной Ассамблеи.
В Резолюции, касающейся помощи суданским беженцам 1972 г., ЭКОСОС просил оказать максимально возможную помощь правительству Судана в деле облегчения положения, возвращения к нормальной жизни и переселения суданских беженцев, прибывающих из соседних стран, и других перемещенных лиц[19]. В 1976 г. ЭКОСОС принял резолюцию[20], в которой выразил благодарность УВКБ ООН за предпринятые им усилия от имени беженцев и перемещенных лиц, а также жертв искусственно вызванных бедствий, требующих оказания срочной гуманитарной помощи; кроме того, ЭКОСОС просил Управление продолжить его деятельность по оказанию помощи данным лицам.
Исполнительный комитет УВКБ ООН также поощрял расширение сферы деятельности Управления. В связи с постоянно увеличивающимся потоком беженцев УВКБ ООН было вынуждено ввести практику группового подхода. В этом случае беженцами признавались не отдельные лица, а целая группа лиц, например, в случае массового притока (mass influx) или массового исхода (mass exodus) беженцев. В связи с этим Исполнительный комитет УВКБ ООН принял Заключение «Защита лиц, ищущих убежища, в ситуациях их массового притока»[21], в котором установил правовые основы обращения с данной категорией лиц.
В своем Заключении «Лица, перемещенные внутри страны», он признал, что «резолюция 48/116, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 20 декабря 1993 г. и вновь подтвердившая поддержку усилий Верховного комиссара «на основе конкретных просьб Генерального секретаря или компетентных главных органов Организации Объединенных Наций и с согласия заинтересованного государства, с учетом взаимодополняемости мандатов и опыта других соответствующих организаций по оказанию гуманитарной помощи и обеспечению защиты лицам, оказавшимся перемещенными внутри их собственной страны, в специфических ситуациях, требующих особого опыта Управления, особенно там, где такие усилия могли бы способствовать предотвращению или решению проблем беженцев», по-прежнему служит надлежащими рамками для участия Верховного комиссара в ситуациях внутреннего перемещения».[22]
Следует отметить тот факт, что проблемы лиц, перемещенных внутри страны, не стали предметом подробно регулирования в международных соглашениях на универсальном уровне. Работа по изучению ситуации, в которой находятся лица, перемещенные внутри страны (далее – ЛВПС), в различных регионах мира велась в ООН. В 1992 г. была учреждена должность Представителя Генерального секретаря ООН по правам ЛПВС, которому была поручена разработка международных стандартов, касающихся перемещения внутри страны.
Позднее, в 1993 г., по поручению Комиссии ООН по правам человека действующий Представитель Генерального секретаря ООН по правам ЛПВС Френсис М. Денг провел анализ существующих международно-правовых норм, которые могут применяться к ситуации, в которой находятся ЛПВС. В результате исследования он пришел к выводу, что существовавшие на тот момент международно-правовые акты предоставляли достаточно широкую защиту ЛПВС. Однако в своем исследовании он подчеркнул необходимость разработки международно-правовых актов, отражающих специфику правового положения ЛПВС[23]. В частности, он пришел к выводу о том, что прямой запрет на принудительное перемещение содержится только в международном гуманитарном праве и в международно-правовых нормах, касающихся коренных народов. Напротив, в общих положениях международноправовых норм о правах человека такой запрет предусматривается лишь косвенно, в частности, в статьях о свободе передвижения, запрете посягательства на неприкосновенность жилища. Однако эти статьи, по мнению Представителя, не могут распространяться на все случаи принудительного перемещения. Отсутствие четких положений о вынужденной миграции таких лиц в международном праве защиты и поощрения прав человека привело к неопределенности их статуса в международном праве[24]. На основе данного исследования были выработаны Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны 1998 г. (далее – Руководящие принципы).
Со временем Руководящие принципы получили практически общее признание государств. В том, что касается ответственности государств, данные стандарты основываются на двух основных положениях. Во-первых, суверенитет подразумевает не только право государств на самостоятельные действия, но также обязанность предоставлять защиту и помощь без дискриминации своему населению, включая ЛПВС, в соответствии с международным правом в области защиты и поощрения прав человека и гуманитарным правом. Во-вторых, лица, перемещенные внутри своей собственной страны, имеют те же права, что и все население в целом, но в результате перемещения данные лица становятся наиболее уязвимыми, поэтому государства должны принять особые меры по защите и помощи ЛПВС. Руководящие принципы распространяются на все этапы перемещения и основаны на междунароно-правовых актах о правах человека и стандартах международного гуманитарного права[25].
По различным оценкам, сегодня в мире насчитывается около 30 млн лиц, перемещенных внутри страны, или внутренне перемещенных лиц. Около 6 млн таких лиц УВКБ ООН оказывает гуманитарную площадь и содействие.
ЛПВС не следует путать с такой категорией, как «перемещенные лица». Изначально этот термин использовался для обозначения лиц, насильственно перемещенных с оккупированных территорий в период Второй мировой войны нацистами. Определение данного понятия содержалось в Уставе МОБ: перемещенные лица – это лица, которые в результате действий властей нацистских режимов были высланы из страны своего гражданства или прежнего обычного места жительства или были вынуждены покинуть их, как, например, лица, которые были принуждены к принудительному труду или которые были высланы по расовым, религиозным или политическим соображениям.
Однако и в настоящее время данный термин также используется и обозначает более широкую категорию вынужденных мигрантов. В документах Исполнительного комитета УВКБ ООН упоминалось, что термин «перемещенные лица» используется одновременно для обозначения лиц перемещенных внутри и за пределы страны[26].
Еще одной группой лиц, подпадающих под мандат УВКБ ООН в связи с расширением его мандата, являются лица, ищущие убежище. Этот термин появился в документах ООН во второй половине 70-х гг. XX в. Лица, ищущие убежище, – это лица, которых принимающие государства не могли признать беженцами по разным причинам. УВКБ ООН определяет термин «лица, ищущие убежище» как лицо, который ищет международной защиты самостоятельно или в рамках группы. В государствах с индивидуальными процедурами лицо, ищущее убежища, – это лицо, по чьему ходатайству государство потенциального убежища, в котором оно подано, рассматривает вопрос о предоставлении убежища данному лицу[27]. Данная категория может быть разделена на следующие группы:
– лица, бегущие от преследований, которые не достигли предполагаемого государства убежища, или, оказавшись на его территории, еще не заявили о предоставлении убежища;
– лица, подавшие ходатайства о признании беженцем;
– лица, в отношении которых отсутствует возможность применить надлежащую процедуру рассмотрения ходатайств о признании беженцем, например, в результате «массового исхода»;
– лица, ищущие убежище, которым была предоставлена временная защита в форме временного убежища;
– лица, не получившие убежища по причине нерешенности вопроса о государстве убежища (так называемые пинг-понг беженцы);
– лица, чьи ходатайства о признании беженцем были отклонены.
Все вышеперечисленные группы лиц объединены одним общим признаком – намерением получить статус беженца в том или ином государстве. Таким образом, лицо, ищущее убежище, – это лицо, претендующее на признание за собой статуса беженца, однако в силу определенных причин еще не приобретшее его[28].
