Украина должна стать самой простой для ведения бизнеса юрисдикцией Центральной и Восточной Европы — с минимальным регулированием и максимально простыми правилами для экспортеров и импортеров. Искусственные барьеры на приток капитала — в сфере валютного регулирования, на земельном рынке и в сфере строительства — необходимо демонтировать как можно быстрее.
Органы государственного управления часто неспособны принимать быстрые и эффективные решения, необходимые для продвижения страны вперед. В деятельность органов власти необходимо активнее внедрять механизмы, успешно зарекомендовавшие себя в рыночном секторе, — ориентированность на результат, а не на процесс, на удовлетворенность потребителя, а не на отчетность, на беспощадное сокращение издержек, не связанных с выполнением жизненно необходимых функций государства. Это позволит привлечь на госслужбу таланты, готовые работать не за страх, а за совесть, обеспечить им достойную оплату труда.
Массированный приток частных инвестиций невозможен без макроэкономической стабильности, которая в свою очередь недостижима без фискальной консолидации. Приведение в порядок государственных финансов должно базироваться не на повышении налогового бремени, а на существенно более низком уровне перераспределения национального дохода через бюджет. В 2014 году государственные расходы — с учетом субсидирования «Нафтогаза» и без учета затрат на спасение банковской системы — превысили 53 % ВВП. Из-за коррупции и вопиющей неэффективности такой объем госрасходов представляет собой не инвестиции в будущее, а истощение производительных сил народа. В 2016–2017 годах уровень госрасходов в Украине должен быть снижен до 37 % ВВП. Без фискальной консолидации Украину ждет в лучшем случае финансовый коллапс, в худшем — потеря независимости.
Снижение расходов должно сопровождаться повышением их эффективности. Основной принцип реформы государственных финансов — производство за меньшие деньги большего объема общественных благ в сферах здравоохранения, образования и социальной защиты. В сфере социальной защиты категориальная система социальной поддержки должна уступить место адресной: налогоплательщики помогают тем, кто не может позаботиться о себе сам и больше всего нуждается в защите. Остальным государство обеспечивает право на полную реализацию своих умений и талантов — путем поддержания справедливых правил игры и равных возможностей.
Снижение бремени государства позволит ослабить налоговую нагрузку на граждан и компании, вывести из тени от трети до половины неофициальной экономической деятельности, создать конкурентную налоговую среду для иностранного капитала. Главный искажающий фактор налоговой системы — ее сложность и не соответствующая уровню экономического развития, чрезмерная нагрузка на фонд оплаты труда. Цель налоговой реформы — максимальное упрощение налогового учета и снижение номинальной ставки налогообложения трудовых доходов с нынешних 50+% до 20 %. Для бедных ставка подоходного налога должна быть снижена до нуля.
Амнистия налоговых правонарушений позволит подвести черту под периодом, когда неуплата налогов была нормой делового оборота и зачастую единственным способом спасти бизнес от разорения. Этот акт закроет страницу «холодной войны» между государством и бизнесом, между налогоплательщиком и безответственной бюрократией «старой Украины».
Чтобы детенизация приобрела необратимый характер, она должна сопровождаться предоставлением государственных гарантий неповышения налоговой нагрузки (в Конституции должна появиться норма о том, что введение новых налогов или повышении старых возможно исключительно с помощью референдума) и жестким, неизбирательным преследованием налогоплательщиков, не желающих подчиняться новым правилам».
Концептуально разделяю большинство высказанных здесь суждений. Концентрация усилий государства на тех сферах, где его присутствие абсолютно необходимо, освобождает огромные сектора экономики для предпринимательской инициативы.
Третье и, возможно, последнее в этом политическом цикле окно возможностей для ускорения экономических реформ закроется зимой-весной 2016 года.
Глава 9
Борьба за реформы
Поздно вечером 8 декабря 2015 года Национальный совет реформ утвердил окончательный вариант налоговой реформы, предложенный Министерством финансов. Этому решению предшествовала многомесячная борьба.
В широкой, чрезвычайно поляризованной дискуссии вокруг реформы столкнулись два подхода.
Минфин, сознавая свою ответственность за макроэкономическую стабильность, отстаивал поэтапную, при этом достаточно глубокую ребалансировку налоговой системы. Налоговый маневр Минфина предполагал перенос акцента с прямых налогов на косвенные, снижение подоходного налога и единого социального взноса и повышение акцизов.
Широкая коалиция экспертов, предпринимателей и гражданских активистов предлагала гораздо более радикальные — и быстрые — изменения. Ее лидером стала председатель парламентского комитета по налоговой и таможенной политике Нина Южанина. Проект налогового кодекса, разработанный этой командой, был внесен в парламент группой из 100 с лишним депутатов.
Главной проблемой этого проекта было то, что решительное снижение налоговых ставок не сопровождалось адекватным сокращением расходов. Международный валютный фонд справедливо усмотрел в этом серьезные риски и высказался категорически против «неофициального» проекта.
В середине лета я попросил представителя Президента в правительстве Александра Данилюка проанализировать, как идет подготовка и реализация реформ, намеченных на 2015 год. Обнаружилось, что самая важная, налоговая, буксует. По крайней мере никаких зримых наработок Минфин, под эгидой которого уже четыре месяца работала целевая рабочая группа, не представил. На носу было начало бюджетного процесса, и такое положение дел не могло не тревожить.
Не удалось обнаружить прогресса и с либерализацией налогового администрирования — имею в виду не место в Doing Business, а реальное улучшение условий для ведения бизнеса. В конце июля Президент собрал совещание для согласования позиций. На нем присутствовали премьер, министр финансов, советник министра Иван Миклош (автор успешной налоговой реформы в Словакии), руководитель фискальной службы и Нина Южанина.
Лидерство, которое она приняла на себя в разработке альтернативного Налогового кодекса, было не случайным. Южанина хорошо понимает и чувствует реальный украинский бизнес. Он ведь состоит не только из компаний, входящих в American Chamber of Commerce или Европейскую бизнес-ассоциацию. Украинский бизнес — это десятки и сотни тысяч мелких и средних предпринимателей, у которых несколько иные проблемы, чем у транснациональных гигантов и крупных отечественных компаний.
Позиция министра финансов была ожидаемой: мы должны все тщательно проанализировать и с нового года вводить в действие новый Налоговый кодекс.
— У нас есть целый ряд инициатив, не связанных со ставками, — сказал я. — Например, объединение каких-то налогов, упрощение деклараций. Это не уменьшает доходы и не увеличивает расходы. Речь вообще не о деньгах, речь — об удобстве ведения бизнеса. Что мешает нам принять изменения в существующий кодекс, которые не вызывают никаких бюджетных проблем, уже в сентябре?
Вопрос повис в воздухе. Пару недель спустя Миклош опубликовал программную статью[50], с большинством тезисов которой невозможно было не согласиться. Миклош писал о том, что радикализм в налоговой реформе должен опираться на прочную основу. Реформа, предусматривающая резкое снижение ставок налогов, скорее всего, приведет в первый год к сокращению доходов бюджета. Украина не имеет право поставить под угрозу хрупкую макроэкономическую стабильность, достигнутую к лету 2015 года. Макроэкономическая стабильность — как чистый воздух, его отсутствие ощущаешь, только когда попадаешь в город, накрытый смогом. Невозможно радикально снизить доходы без снижения расходов. Иначе — финансовый Чернобыль.
В то же время я увидел в тексте Миклоша прямую полемику с моей идеей — проводить реформы, которые не вызывают возражений, в режиме реального времени, не пытаясь все правильные меры собрать в одном документе — в данном случае в новом Налоговом кодексе. Результат, мол, будет не сразу, но не нужно чрезмерно торопиться.
Мне было трудно смириться с таким неспешным подходом. У реформаторов из Центральной Европы была куда более комфортная ситуация: у них не было войны, а избиратели проявляли готовность перетерпеть трудности — ради возвращения в европейский дом. Наше же общество настойчиво требовало быстрых реформ и быстрых результатов. Люди обвиняли нас в том, что реформы не идут или идут крайне медленно. Кредит доверия, полученный новыми руководителями страны, таял на глазах.
