В июле Фонд демократических инициатив провел опрос об отношении украинцев к реформам[51]. На вопрос «Сколько уже сделано из того, что власть должна была сделать к этому времени» почти три четверти респондентов (73 % — если быть точным) ответили «Ничего» (48,4 %) или «Сделано примерно 10 %» (24,6 %). Доля граждан, готовых терпеть материальные трудности, связанные с проведением реформ, снизилась по сравнению с декабрем 2014 года на 7,4 процентных пункта до 36,4 %.
Можно ли на этом фоне было спокойно слушать опытных реформаторов из Центральной Европы, которые говорят: «Все нормально. Сделано немало, и, в принципе, нужно действовать более тщательно, более осторожно»? У нас война, у нас огромный запрос на быстрые результаты, у нас слабая политическая структуризация — и все это чревато глубоким социально-политическим кризисом.
Убежден: нам необходим более быстрый и более радикальный подход, чем могли позволить себе наши друзья в Центральной Европе. У них ситуация была куда более «щадящей» и позволяла проводить плавные изменения. Если действовать в таком темпе, украинцы успеет разочароваться в реформах, прежде чем созреют их плоды, и тогда произойдет реванш антиевропейских сил.
Более подходящий ориентир для Украины — успешные страны бывшего Советского Союза, прежде всего Грузия. Обязательно нужно учесть опыт Эстонии, есть чему поучиться и у России, которая — в отличие от нас — смогла создать прочную рамку макроэкономической политики.
Мне импонирует подход Бендукидзе: видишь, что что-то можно сделать, — делай. Лучше провести реформу, чем тратить лишнее время (и доверие общества) на то, чтобы довести ее до совершенства. Better done than perfect.
Украинская власть нуждается в легитимности. Если есть решения, которые очевидны и которые можно принять в сентябре, то это и нужно делать в сентябре. Тогда мы сможем сказать предпринимателям:
— С четвертого квартала у вас на одну декларацию стало меньше. Вместо трех налогов — один.
Ключевой проблемой украинской системы налогообложения всегда была чрезмерная нагрузка на фонд заработной платы. В 2015 году нагрузка на среднюю заработную плату (tax wedge) составляла, по оценке аналитиков инвестиционной компании Dragon Capital, около 43 % — чуть меньше, чем в Финляндии (душевой ВВП по паритету покупательной способности — в пять с лишним раз выше украинского), чуть больше, чем в Чехии (в четыре раза выше)[52]. Не могу согласиться с утверждениями некоторых наших официальных лиц, что уровень налоговых ставок волнует украинский бизнес гораздо меньше, чем качество налогового администрирования. Зимой-весной 2013–2014 года, когда у меня был короткий период отдыха, я смотрел бизнес-планы в самых разных отраслях экономики. Существовавшая тогда налоговая нагрузка на заработную плату делала многие бизнесы в Украине фактически невозможными. Отсюда — спрос на услуги компаний, которые занимаются обналичиванием, чтобы бизнес мог платить зарплаты «в конвертах».
В начале осени Минфин презентовал свой план реформы. Ключевой новацией было снижение единого социального взноса (ЕСВ) с 41 % до 20 %. По замыслу Минфина, в 2018 году ЕСВ и подоходный налог должны быть объединены с единой ставкой 20 %. Впрочем, как компенсировать столь радикальное снижение налогов на труд, Минфин пока не конкретизировал.
Снижение ставок налогов на доходы граждан — это не чисто техническая задача. Это важнейшая структурная реформа, имеющая прямое отношение к заключению нового общественного договора: ставки налогов умеренные, но их платят все без исключения. Бизнес, который до этого работал в «серой зоне», получает возможность полностью «обелиться», что благотворно скажется на его глобальной конкурентоспособности. Условия налогообложения — одни из лучших в Европе — должны компенсировать плохую кредитную историю страны, привлечь крупных международных инвесторов и, разумеется, дать обнадеживающий сигнал инвесторам украинским.
Для успеха такой реформы одного снижения ставок по определению недостаточно. Необходимо выполнить еще два условия: гарантировать бизнесу неизменность налоговых правил на обозримый период (настаиваю на том, что Украина должна принять закон, аналогичный грузинскому Акту экономической свободы, который ограничил возможности властей увеличивать налоги и наращивать долг) и обеспечить неотвратимость наказания для тех, кто не хочет играть по правилам. К сожалению, ни в проекте Минфина, ни в альтернативном проекте эта проблема не нашла адекватного решения.
Как и следовало ожидать, одобренная Национальным советом реформ концепция налоговой реформы подверглась существенной доработке в парламенте. Впрочем, ключевой элемент реформы — снижение налогов на труд (подоходного — до 18 %, ЕСВ — до 22 %) — сохранился в более-менее нетронутом виде[53]. А это позволило министру финансов провести через парламент весьма жесткий бюджет.
Бюджет Украины на 2016 год — это, возможно, один из самых серьезных реформаторских документов после победы Майдана. Его стержневая идея — снижение государственного давления на экономику. Расходы государства сокращаются с 49 % ВВП до 43 % ВВП. Исполнить этот бюджет Украина сможет лишь в одном случае: если 2016 год станет годом кардинальных реформ в социальной сфере, на которую в 2015 году государство потратило 29 % ВВП.
Этот план предусматривает глубокие реформы сразу в трех сферах: образование (где акцент делается на укрупнение школ и передачу профессионально-технического образования на муниципальный уровень), здравоохранение (автономизация поликлиник и больниц, переход от финансирования койкомест к финансированию услуг) и реформа социального обеспечения (повышение адресности социальной помощи за счет проверки нуждаемости).
Идея, лежащая в основе двух первых реформ, проста: низкое качество образовательных и медицинских услуг, предоставляемых госсектором, объясняется не только и не столько недофинансированием, сколько неправильными стимулами, которыми руководствуются экономические агенты, взаимодействующие в этих отраслях. Необходимо сделать так, чтобы образовательные и медицинские предприятия — как и предприятия в других отраслях экономики — сосредоточились прежде всего на интересах клиента, а не на выколачивании денег из бюджета.
Речь идет о новом общественном договоре.
Вы делаете вид, что нам платите, мы — что работаем, — таким был общественный договор между государством и людьми в годы советского застоя.
Вы нас не трогаете, мы не трогаем вас — примерно так выглядели отношения между властью и обществом в первые два десятилетия независимости.
Ни тот, ни другой договор не выдержал проверку жизнью. Советский Союз, уничтоживший не только целые классы, но и стимулы к труду, распался, Третья украинская республика оказалась заманчивой мишенью для агрессии.
Что должно прийти им на смену?
Украине не обойтись без глубокого переосмысления роли государства — и в экономике, и в других сферах жизни. Ключевым принципом преобразований должна стать максимизация свободы. Единственный путь, обеспечивающий независимость и процветание, — это свобода, экономическая и духовная.
Государство, построенное в Украине в годы независимости, — это государство, вымечтанное последним поколением советских людей. Людей, открывших для себя шведский социализм и западное общество всеобщего благосостояния. «Сделайте нам такое же, — таким был общественный консенсус в последние годы советской власти.
Не важно, что западноевропейское социальное государство (и его специфический вариант — «шведский социализм») как раз в 1980-е переживали глубокий трансформационный кризис. Не важно, что европейское welfare state базировалось на совершенно другом институциональном фундаменте. Не важно, что экономических оснований для построения социального государства в постсоветских странах не было — они были слишком бедны, чтобы позволить себе такую же долю социальных расходов в ВВП, которую поддерживали гораздо более производительные и эффективные экономики Запада.
Украина относится к числу стран, построивших преждевременное социальное государство. Та же проблема, в том или ином виде, присуща многим постсоциалистических странам. Не случайно само выражение premature welfare state в 1992 году ввел в оборот венгерский экономист Янош Корнаи, описывая проблемы своей родины.
Чем опасно преждевременное социальное государство? Чрезмерные социальные расходы оборачиваются непосильным для слабой экономики налоговым бременем. Предприниматели уходят в тень. Политики ударяются в популизм. Результат — регулярно повторяющиеся девальвации, банковские кризисы, макроэкономическая дестабилизация.
На тех, кто внимательно следит за украинской экономической политикой, дискуссия 2014–2015 годов относительно снижения бюджетных расходов производила впечатление дежа вю. «Сокращение государственных расходов объявляли невозможным и противоречащим украинской экономической модели, о которой твердил каждый, но никто не знал, что это такое», — писал Андерс Ослунд об экономических дискуссиях лета 1994 года[54]. В первой половине 1990-х здравый смысл, поощряемый отсутствием денег, восторжествовал: государственные расходы с 1994 по 1996 год сократились на 11 % ВВП, бюджетный дефицит уменьшился с 8,7 % до 3,2 % ВВП. Примерно такого же масштаба фискальная консолидация должна быть достигнута и в ходе текущего кризиса.
