Контроль над деятельностью народных комиссаров и право их смещения принадлежало Всероссийскому съезду Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и его Центральному Исполнительному Комитету. Всероссийским съездом Советов избирался ВЦИК.
5 (18) января 1918 г. открылось Учредительное собрание. Накануне его открытия ВЦИК утвердил написанную В. И. Лениным «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», в которой были провозглашены основы новой государственности. Учредительное собрание отказалось обсуждать этот документ. Тем самым оно отказалось признать советскую власть.
В ночь с 6 на 7 (с 19 на 20) января ВЦИК принял Декрет о роспуске Учредительного собрания.
Учредительному собранию советская власть противопоставила III съезд Советов, состоявшийся 10–18 (23–31) января 1918 г. Съезд одобрил политику партии и советского правительства по отношению к Учредительному собранию и принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Тем самым было закреплено создание советского строя и заложены основы советской конституции.
В первые годы после октябрьских событий 1917 г. использовались многообразные формы, методы, приемы закрепления и совершенствования органов власти. «Нет ничего глупее, – писал Ленин, – как превращение Советов в нечто застывшее и самодовлеющее»[27].
Это подтверждается, прежде всего, тем, что часто созывались такие органы государственной власти, как съезды Советов. Такое положение обусловливалось сложностью, быстро меняющейся ситуацией как внутри страны (гражданская война), так и за ее пределами, военной интервенцией иностранных государств против РСФСР, ее целостности. «Столько съездов крестьянских и рабочих, сколько было у нас, не было ни в одном государстве мира. Таким путем мы развиваем сознание. То, что дает Советская конституция, ни одно государство за 200 лет не могло дать. Взять простое число съездов, – ни одно государство за сто лет демократизма столько не созывало, а именно таким путем мы вырабатываем общие решения и выковываем общую волю»[28].
Через два месяца, прошедших после работы III съезда Советов, 14 марта 1918 г. состоялся IV Чрезвычайный Всероссийский Съезд Советов, на котором Ленин выступил с докладом о ратификации мирного договора с Германией. После обсуждения этого доклада Брестский договор был ратифицирован.
4–10 июля 1918 г. проходил V Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, солдатских и красноармейских депутатов; 6–9 ноября – VI Чрезвычайный съезд Советов рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов.
Выборы депутатов на съезды Советов были непрямыми. «Непрямые выборы, – по убеждению В. И. Ленина, – в нелокальные, неместные Советы облегчают съезды Советов, делают весь аппарат дешевле, подвижнее, доступнее для рабочих и для крестьян в такой период, когда жизнь кипит и требуется особенно быстро иметь возможность отозвать своего местного депутата или послать его на общий съезд Советов»[29].
До образования СССР (к концу 1922 г.) было проведено десять съездов Советов РСФСР.
Законодательные функции выполняли не только Съезды Советов, Всероссийский ЦИК, но и Совет Народных Комиссаров.
Проанализировав разные точки зрения на место Госплана в системе органов власти, Ленин пришел к выводу, что «Госплан стоит несколько в стороне от наших законодательных учреждений, несмотря на то, что он, как совокупность сведущих людей, экспертов, представителей науки и техники, обладает, в сущности, наибольшими данными для правильного суждения о делах»[30]. Вот почему в конце 1922 г. идею о придании законодательных функций Госплану Ленин признал приемлемой.
«Я мыслю себе этот шаг таким образом, – писал Ленин, – чтобы решения Госплана не могли быть опрокинуты обычным советским порядком, а требовали бы для своего перерешения особого порядка, например, внесения вопроса в сессию ВЦИКа, подготовки вопроса для перерешения в особой инструкции, с составлением, на основании особых правил, докладных записок для взвешивания того, подлежит ли это решение Госплана отмене, наконец, назначения особых сроков для перерешения вопроса Госплана и т. п.»[31].
В первые годы существования советского государства принимались меры по усилению роли Народного Комиссариата Рабоче-Крестьянской инспекции. В связи с этим наркому Рабкрина было предложено поработать над, частью, слиянием, частью, координированием высших институтов по организации труда (Центральный институт труда, Институт научной организации труда и т. д.). При этом подчеркивалось, что чрезмерное однообразие и вытекающее отсюда стремление к слиянию будут вредны. Наоборот, тут надо найти разумную и целесообразную середину между слиянием всех этих учреждений воедино и правильным разграничением их при условии известной самостоятельности каждого из этих учреждений[32].
Практика выборов в Советы возникла еще до Октябрьской революции. Ее сущность выражалась в том, что выборы в Советы предусматривали неравные для рабочего класса и крестьянства нормы представительства. Возникновение разных норм представительства для рабочего класса и крестьянства можно видеть на примере Всероссийских съездов Советов рабочих и солдатских депутатов. Так, делегаты на I Всероссийский съезд Советов, проводившийся в июне (июле) 1917 г., избирались из расчета один делегат от 25 тысяч избирателей. На II Всероссийский съезд Советов, работавший во время Октябрьской революции, и на III Всероссийский съезд Советов, состоявшийся после нее, выборы происходили по той же норме представительства.
Для крестьянства сложились другие нормы представительства. Это подтверждают выборы на Всероссийские съезды Советов крестьянских депутатов, происходившие в тот же период времени. Представители на I, II, III Всероссийские съезды крестьянских депутатов избирались по норме – один делегат от 125 тысяч населения.
При объединении в январе 1918 г. Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов со Всероссийским съездом Советов крестьянских депутатов были сохранены уже существующие различные нормы представительства от рабочего класса и от крестьянства для созыва последующих объединенных Всероссийских съездов Советов. Эти же нормы и были затем законодательно закреплены в первой советской конституции – Конституции РСФСР 1918 г. Ленин подчеркивал, что «меры такого рода, как неравенство рабочих с крестьянами, Конституцией вовсе не предписываются. Конституция их записала после того, как они были введены в жизнь»[33].
Вместе с тем В. И. Ленин считал, что изменение исторических условий приведет к установлению равного избирательного права. Характеризуя преимущественные нормы представительства для рабочего класса по сравнению с крестьянством, он говорил на VIII съезде партии: «Дальше стоит задача: от этих преимуществ переходить постепенно к их уравнению»[34].
До принятия Конституции СССР 1936 г. городские и сельские Советы избирались на основе прямого избирательного права, а все остальные органы государственной власти – съезды Советов – путем многостепенных выборов.
С принятием Конституции СССР 1936 г. высшим органом государственной власти стал Верховный Совет СССР. Только он имел право принимать законодательные акты. Другие государственные органы могли принимать подзаконные нормативные акты в пределах своей компетенции.
Согласно Конституции СССР 1936 г. Президиум Верховного Совета СССР издавал указы. Однако юридическая природа этих актов не раскрывалась.
По существу, содержание указов Президиума Верховного Совета СССР было равнозначно законодательным актам, хотя формально они становились таковыми только после рассмотрения и утверждения их на сессиях Верховного Совета СССР.
В Конституции СССР 1936 г. Президиум Верховного Совета СССР не назван высшим органом государственной власти. Однако из содержания полномочий, которые перечислялись в ст. 49 этой Конституции (проведение опросов (референдумов), объявление общей и частной мобилизации, ратификация международных договоров, объявление военного положения в отдельных местностях или по всему СССР и др.) в период между сессиями Верховного Совета СССР, можно сделать вывод, что Президиум Верховного Совета СССР обладал правом высшего органа государственной власти СССР.
Среди многочисленных функций Президиума Верховного Совета СССР появилась принципиально новая – толкование действующих законов СССР. Такая функция Президиумов ВЦИК и ВЦИК СССР не закреплялась ранее конституционным законодательством.
В Конституции СССР впервые проведено четкое разграничение между органами государственной власти и центральными органами государственного управления. Органам государственного управления СССР и союзных республик специально посвящались главы V и VI.
Отличительной чертой Конституции 1936 г., по сравнению с Основным Законом 1924 г., являлось то, что в ней подробнее была регламентирована компетенция высших органов государственной власти и органов государственного управления союзных республик, а также местных органов государственной власти. Общесоюзные конституционные нормы не подменяли конституции союзных республик по этим вопросам, но в них содержались обязательные для всех республик положения, относящиеся к организации республиканского и местного государственного аппарата.
