Как вы, будучи руководителем, может справляться с сопротивляющейся бюрократией? Первым делом вы должны понять пределы ваших возможностей. Ни один руководитель не может или не должен хотеть пытаться ликвидировать всю бюрократию, вместе взятую. Ни один руководитель никогда не сможет ее победить. Ни один руководитель не сможет добиться чего-нибудь от глубоко укоренившейся чиновничьей культуры. Бюрократическая инертность и сопротивление являются реалиями этой жизни – таким фактором, который следует принять и менять по мере возможности.
Я не могу разбираться во всех армейских мелочах. С таким же успехом я мог бы пытаться вычерпать чайной ложечкой реку Потомак.
Авраам Линкольн
Когда я прибыл в Пентагон в начале 2001 года с ясным поручением от новоизбранного президента преобразовать крупнейший бюрократический аппарат в мире, министерство, которое я покинул почти четверть столетия назад, очень трудно было узнать. Министерство обороны середины 1970-х годов вряд ли можно было назвать компактным и эффективным хозяйством. Любая организация таких масштабов никогда не может быть таковой, а в те времена мы к тому же еще вели «холодную войну». Однако Пентагон 1970-х годов был образцом эффективности и решительных мер по сравнению с тем, что я обнаружил в 2001 году. Начать с того, что министерство утопало в бумагах. Закон конгресса, в соответствии с которым финансировалась деятельность минобороны, в далеком 1962 году, когда я был избран в конгресс, был напечатан на одной странице. Когда я впервые стал министром обороны в 1975 году, количество страниц раздулось до 75. А к 2001 году оно резко возросло до 988 страниц, закон был переполнен детальными нормативами, запретами и оговорками – плюс к тому оговорками к оговоркам. Министр обороны к 2001 году был обязан представлять 905 отдельных докладов в конгресс ежегодно, несмотря на то что члены конгресса их редко читали, а стоили они достаточно дорого для налогоплательщика – и для лесов Америки. 535 членов палаты представителей и сената США направляли 2500–3000 запросов или жалоб в министерство – и отнюдь не каждый год, не каждый месяц, а каждую неделю. Я также обнаружил регистрационный журнал 15 тысяч разрешений на опубликование, ожидающих своего решения. В то же время число находящихся на действительной военной службе сократилось с 2,1 млн мужчин и женщин до 1,4 млн человек.
Командовать ВМС США – все равно что взбивать весь день подушку. Вы до смерти устанете, а подушка ни капли не изменится.
– Франклин Д. Рузвельт —
Министерство также обременено десятками резервных систем без должных на то оснований или вообще немотивированных. Существовали три отдельных системы обмена, но мы не могли объединить их без одобрения конгресса. Работали также три различных системы здравоохранения и три главных хирурга – один для каждого вида вооруженных сил. Контроль со стороны гражданских над военными являлся одним из основополагающих принципов нашей страны, однако то, как минобороны было организовано и как оно управлялось конгрессом, делало крайне трудной работу министра как руководителя и ответственного за все дела в министерстве.
Как Гулливер в стране Лилипутии, министерство было опутано десятками тысяч нитей, некоторые тянутся от конгресса, а некоторые завязаны самим министерством. Хотя ни одна из лилипутских нитей не смогла бы удержать Гулливера, все вместе они не позволили ему двигаться. Комбинированное воздействие всех навязанных конгрессом законоположений превратило министерство в медленно действующий и неэффективный громоздкий механизм, который если что-то и делал, то делал зачастую с опозданием, тратя при этом много денег налогоплательщиков. В результате, что отнюдь не удивительно, по-прежнему было много нареканий от членов конгресса, больше ограничений и больше проверок, каждая из которых еще сильнее затрудняла его нормальную работу.
Трудно устраняются только те глупости, которые созданы умными людьми.
– Посол Франции Франсуа де Роз —
Одним способом реформирования бюрократии является привлечение внимания общественности к тем проблемам, которые она сама и создает. В этих целях очень полезными могут оказаться СМИ, привлекая общественное мнение к пониманию необходимости перемен. Предание чего-либо гласности сигнализирует тем, кто находится в чиновничьем аппарате, что вы серьезно настроены на внесение изменений, ставя на кон свою собственную репутацию. Это также может помочь тем, кто находится в чиновничьей среде и кто готов к переменам, найти в себе смелость, чтобы двигать реформы.
Почти после девяти месяцев работы я запланировал выступление перед несколькими сотнями ключевых сотрудников Пентагона для того, чтобы обрисовать вызовы, которыми, как я решил, нам следовало бы заняться вплотную. Я, в частности, сказал:
«Темой сегодня является противник, несущий угрозу, серьезную угрозу, безопасности Соединенных Штатов Америки. Этот противник – последний бастион централизованного планирования в мире. Он правит, устанавливая пятилетние планы. Из одной-единственной столицы он пытается навязать свои требования через часовые пояса, континенты, океаны и за их пределами. С грубой настойчивостью он душит свободомыслие и подавляет новые идеи. Он разрушает оборону Соединенных Штатов и угрожает жизням мужчин и женщин в военной форме.
Возможно, этот противник выглядит как бывший Советский Союз, но этот враг больше не существует. Наши враги сейчас более изощренные и безжалостные. Вы думаете, что я описываю одного из последних престарелых диктатов в мире. Но дни этих людей тоже почти уже сочтены, и они не могут сравняться по силе и масштабам с этим противником.
Упомянутый мной противник совсем рядом с нами. И это бюрократический аппарат Пентагона. Не сами люди, а производство дел. Не гражданский персонал, а сама система. Не военнослужащие мужчины и женщины, а единообразие мысли и действий, которые мы зачастую навязываем им».
Со времени образования в 1947 году министерство обороны стало вошедшим в поговорку сложно перевитым якорным канатом. Управления слоем нарастали на слой, одно поверх другого. Дублирование обязанностей и создание резервных систем – все это разрастается как рачки, налипающие на корпусе судна. Нормой становятся напрасные расходы, даже после резкого сокращения бюджета в течение 1990-х годов, из-за чего не должно было бы сохраняться безразличное отношение к превышению расходов. Каждый использованный не по назначению доллар был долларом, не пошедшим на действительно военные нужды – на боевую подготовку, заботу о военнослужащих и их семьях, современные вооружения или разработку новых технологий. Именно по этой причине мое выступление определили как «От бюрократии к боевым действиям». Нам необходимо было найти способы перераспределения наших ограниченных ресурсов с ненужных непроизводительных затрат на военный потенциал, необходимый для решения проблем безопасности в информационный век.
Мое выступление стало шоковым для некоторых. Но я был убежден, что открытое обсуждение этих проблем было единственным способом их успешного решения.
Дата моего выступления пришлась на 10 сентября 2001 года. Каким бы ни был его общественный резонанс, ужасные события, происшедшие на следующее утро, быстро затмили его. Некоторые обозреватели пришли к выводу, что атаки 11 сентября и последовавшие войны подорвут наши преобразовательные усилия. На самом же деле переход на военные основы дал противоположный эффект, принеся новое чувство чрезвычайной надобности, чего в противном случае трудно или вообще невозможно было бы добиться иным путем.
Руководители компаний имеют меньше доступа к корпусу национальной прессы, чем правительственные руководители. Однако у президентов, гендиректоров и других старших управленцев корпораций имеются другие тактические ходы. Они могут поднять вопросы и проблемы на собраниях отделений компаний, на корпоративных встречах или в информационных бюллетенях деловой направленности или в изданиях компании.
Прозрачность сверху донизу и общее понимание создают доверие, надежность и единство.
Для успешной работы с чиновничеством требуется уважение тех, с кем вам приходится трудиться, и понимание человеческой природы. Один важный аспект заключается в том, что люди преследуют свою личную заинтересованность. Посему окажите любезность и разъясните им, что неспособность к переменам грозит им гораздо большей угрозой, чем ничегонеделание и отстаивание статус-кво.
Два самых крупных изменения, которые я заметил по своей службе в минобороны в середине 1970-х годов и по возвращении в 2001 году, состояли в отсутствии доверия и разрушении надежности. Ряд самых лучших и блестящих младших офицеров ушел из-за сокращения бюджета в 1990-е годы. Оставшиеся были озабочены тем, что их служба оценивается слишком низко политическим руководством страны. Президент Буш, вице-президент Чейни, председатель Объединенного комитета начальников штабов и я старались донести до их сведения, что мы с уважением будем относиться к военным страны и высоко ценить их профессионализм. Перемены, которые мы стремились осуществить, должны были бы привести к повышению эффективности в работе военных, более всего соответствующей угрозам XXI века.
