По мнению же Рейгана, Международный договор о морском праве был силовым захватом со стороны не подотчетного никому нового международного органа, который стал бы диктовать Америке, как нам развивать и использовать национальные ресурсы мировых океанов. Когда Рейган сказал, что не подпишет договор, все были в шоке, особенно в Государственном департаменте.
Нет ничего труднее всего поддающегося излечению, чем модный консенсус.
– Маргарет Тэтчер —
Всем известная независимая бюрократия состоит из группы карьерных дипломатических работников, как правило, хорошо образованных, обладающих умом, владеющих иностранными языками, опытных и преданных своей работе людей. Но со временем они порой могут решить, что их обязанностью является не представлять Америку миру, а совсем наоборот. Когда я работал в качестве посла США при НАТО в Брюсселе, я хорошо понял, что испытывают наши работники внешнеполитической службы. Когда Джордж Шульц был государственным секретарем, он ввел в практику на встрече с вновь назначенными послами США просить их найти «их страну» на глобусе в его кабинете. И всегда новоназначенные дипломатические представители показывали страну своего назначения. Шульц в таких случаях мягко указывал, что «их страна» на самом деле – это Соединенные Штаты Америки.
Естественно, что чем дольше люди погружаются в культуру другой страны, нарабатывают тесные взаимоотношения с ее руководством и гражданами, тем соответственно больше вероятность переориентации их мышления. Для обозначения этого явления возникло даже специальное слово: клиентизм, то есть человек становится «клиентом» или сторонником государства, где он работает. У чиновников также может развиться такой недальновидный подход, когда они забывают, чьи интересы они представляют. И иногда это не их настоящие руководители, будь то демократически избранный президент Соединенных Штатов или генеральный директор, избранный советом директоров корпорации.
Это отнюдь не пустяк, когда нарушаются планы работы любой крупной организации, даже если вы глава исполнительной власти страны. Поэтому когда президент Рейган приостановил спешку с ратификацией Международного договора о морском праве, возникли проблемы. Рейган совершил то, что другие руководители даже и не пытались делать. Он пошел против консолидированной бюрократии и победил.
Однако чиновничество живет вечно. Если терпит поражение сегодня, оно может затаиться, чтобы выйти победителем завтра. Вплоть до сегодняшнего дня, через почти три десятка лет, чиновники продолжают работать над тем, чтобы тот договор был одобрен.
Если вы собираетесь согрешить, грешите перед Богом, а не перед бюрократией. Господь простит вас, а бюрократия никогда.
– Адмирал Хайман Риковер —
Мое первое столкновение с чиновничеством в качестве представителя исполнительной власти случилось во время моего пребывания на посту директора Бюро экономической конъюнктуры США в 1969 году. Когда я впервые обходил здание БЭК, то заметил, что в довольно большом количестве офисных помещений в отсеках сотрудников висели плакаты поклонников Че Гевары. И они явно не были в числе тех, кто был бы беспрекословно готов приветствовать политические действия новоизбранного президента Ричарда Никсона.
Годы спустя я возглавил фармацевтическую компанию «Серл Фарма», в которой было много прекрасных людей, но которая привыкла строить свою работу на протяжении нескольких десятилетий так, что это привело к ее превращению в многопрофильную корпорацию с рядом разнообразных форм предпринимательской деятельности под одной корпоративной крышей. На протяжении многих лет компания приобрела десятки таких форм предпринимательства, которые имели между собой мало чего общего. Некоторые оказались успешными. Результаты других были ниже ожидаемого. Управленческий аппарат и чиновничество в «Серл Фарма» привыкли курировать все новые формы деятельности. Я же считал своей задачей перенацелить компанию на ее ключевой бизнес фармацевтических исследований и разработок, продав многие из подопечных подразделений, которые выходили за рамки основного дела, а также подсократив число чиновников, которые курировали их работу.
Возглавлять министерство обороны – это все равно что бороться с губкой весом в три с половиной тонны.
– Заместитель министра обороны Дэвид Паккард —
А потом я работал в министерстве обороны – крупнейшем бюрократическом аппарате в мире со штатом в 25 тысяч человек в одном только Пентагоне и свыше трех миллионов военных и гражданских служащих, размещенных по всему миру. Бюрократию, оккупировавшую минобороны, часто называют «Железным треугольником» – она состоит из почти постоянных гражданских и военных чиновников в министерстве, членов конгресса США и сообщества, работающего на оборонный заказ. Из приобретенного там опыта я сделал несколько выводов относительно того, как бороться с бюрократией.
Когда вы свалились к крокодилам, трудно вспомнить, что вы оказались там для того, чтобы осушить болото.
Надо иметь в виду одну очевидную для всех вещь, которая заключается в том, что бюрократия является реальностью жизни. В каждой организации, которая состоит всего из нескольких человек, требуется какая-то форма бюрократии. Есть своя бюрократия в компании по производству электронно-вычислительных машин «Ай-Би-Эм», в Чикагском университете и даже в вашей приходской церкви, профсоюзе или торговой палате.
Но вряд ли вы найдете там тех, кто считал бы себя «бюрократом». Я таких не встречал. Представители управленческого аппарата среднего звена в корпорации или миллионы сотрудников в аппарате правительства никогда не станут представляться фразой «я ваш местный бюрократ». Действительно, само слово «чиновник», «бюрократ» стало рассматриваться как имеющее бранное значение. На самом деле профессиональные дипломаты, офицеры разведки, профессиональные военнослужащие важны для нашей национальной безопасности. Они заслуживают нашего уважения и признательности. Зачастую они тоже становятся жертвами бюрократии, особенно когда они стараются улучшить работу системы, которая не самым лучшим образом использует их таланты и уж тем более деньги налогоплательщиков.
Самым ярчайшим примером действия инстинкта бюрократического сопротивления является ситуация, когда руководитель, пытающийся внедрить что-то новое, терпит поражение. Тем самым бюрократия прежде всего хочет продемонстрировать глупость попыток внедрения чего-либо нового и убеждает нового руководителя в том, что не следует даже пытаться делать что-то подобное в будущем. И тем не менее следует твердо помнить, что те, кто отвечает за повседневную работу организации, отнюдь не злодеи, старающиеся сорвать каждое действие руководителя. И если вы начнете свою работу с таким настроем, вы, по всей вероятности, скоро вообще ничего не сможете продвинуть. Противодействие новому подходу не всегда есть результат великого заговора. Закон о дипломатии судьи Лоуренса Силбермана также касается бюрократии: «Каждое правительство, рассматривающее действия другого правительства и стремящееся объяснить их, всегда преувеличивает рационализм и заговоры и недооценивает некомпетентность и случайность». Когда возникает сопротивление, обычно причиной этого больше бывает инертность, чем враждебность.
Если вы хотите двигаться, у вас прежде всего должна быть сила трения.
Адмирал Джим Эллис
Когда кто-то в какой-то организации старается решить проблемы неэффективности и бюрократических проволочек, то этот кто-то обычно натыкается на людей, изо всех сил ратующих за сохранение и отстаивающих статус-кво. Сопротивление всякого рода переменам – это естественная человеческая реакция. В любой компании оппозиция может выступить из рядов профсоюза служащих или группы старших официальных лиц, обладающих привилегиями, выданными им ранее, в более удачливое время. В силу того, что почти маловероятно избавиться от подобных типов, у них может возникнуть некое ощущение изолированности от тех, кого они призваны обслуживать. Чем больше бюрократия, тем больше вероятность того, что можно будет отделаться малой кровью, если это будет необходимо, из-за отсутствия ответной реакции на возникшие проблемы.
Работающие в бюрократическом аппарате лица привыкают к определенному образу действий, который обычно ведет начало от того времени, когда они впервые пришли в данную организацию, несколько лет или даже десятки лет тому назад. Порой их должностные функции соответствуют тому, как аппарат действовал на начальном этапе, но, возможно, уже больше не подходят к изменившимся обстоятельствам. Сталкиваясь с расхождением между бюрократическим поведением и реальными потребностями, некоторые чиновники начинают всячески сопротивляться и с утроенной энергией чинят препоны всяким переменам – раскрытие новых, ранее непочатых источников энергии и мотиваций отныне направлено на сохранение статус-кво.
