Работающие в бюрократическом аппарате лица привыкают к определенному образу действий, который обычно ведет начало от того времени, когда они впервые пришли в данную организацию, несколько лет или даже десятки лет тому назад. Порой их должностные функции соответствуют тому, как аппарат действовал на начальном этапе, но, возможно, уже больше не подходят к изменившимся обстоятельствам. Сталкиваясь с расхождением между бюрократическим поведением и реальными потребностями, некоторые чиновники начинают всячески сопротивляться и с утроенной энергией чинят препоны всяким переменам – раскрытие новых, ранее непочатых источников энергии и мотиваций отныне направлено на сохранение статус-кво.
Со временем суммарный эффект сопротивляющейся бюрократии должен привести к истощению творческого начала, новаторства и продуктивности. Средний уровень в организации стремится к автономии – чтобы продолжать делать то, что их вполне устраивает и что они умеют делать, независимо от того, отвечают ли эти задачи текущим потребностям клиентов, управленческого механизма или американского народа. В самом худшем варианте возможно банкротство бизнеса и срыв в работе правительственных учреждений вплоть до паралича.
Нет ничего тяжелее, опаснее и неопределеннее, чем руководить введением нового порядка вещей.
– Никколо Макиавелли —
Попытки сдерживать «канцелярскую власть» – буквальный перевод понятия бюрократии — наталкиваются, как правило, на один из непреложных законов физики: сила действия всегда равна силе противодействия. Он помог многим президентам США, а также руководителям корпораций. Когда президент Гарри Трумэн узнал, что Дуайт Эйзенхауэр сменит его в Белом доме, он якобы сделал мрачное предсказание. «Бедный Айк – все будет не так, как в армии. Он сядет сюда и скажет: «Сделайте это! Сделайте то!» Но ничего не будет сделано. Это сильно его разочарует».
Как Трумэн вспоминал свое собственное пребывание в Овальном кабинете, он сокрушался по поводу зияющей пропасти между осознанием того, что ты предположительно самый влиятельный человек на земле, и реальностью жизни:
«Я сижу здесь целый день, пытаясь убедить людей делать то, что они обязаны хорошо понимать, что надо делать без моего понукания… Вот именно к этому и сводится вся власть президента»[28].
Боязнь перемен – ничто по сравнению с ощущением собственной никчемности.
Генерал Эрик Шинсеки
Научно-исследовательская корпорация «РЭНД», некоммерческий мозговой центр, который дает оценку и анализирует разные национальные и международные проблемы, передала доклад относительно того, что было ошибочным во Вьетнамской войне. Мне это было интересно, поскольку я был в конгрессе, когда администрация Джонсона начала эскалацию конфликта, озаботилась таким ее разворотом, который вылился в рост расходов и завершился безрезультатно, и стала свидетелем антивоенных протестов, охвативших Вашингтон с середины до конца 1960-х годов.
Доклад был подготовлен Робертом «Блоуторчем» («Паяльной лампой») Комером, карьерным офицером ЦРУ, который руководил гражданской частью программы умиротворения и программами развития Вьетнама. Доклад Комера, озаглавленный «Бюрократия делает свое дело», заканчивался утверждением о том, что свойственная учреждениям инертность и инерционный подход к делам очень беспокоили дипломатические и военные учреждения правительства США. В докладе содержались обвинения в адрес бюрократии системы национальной безопасности – в частности, Государственного департамента и министерства обороны – за нежелание или неспособность приспособиться к требованиям нетрадиционной партизанской войны в джунглях Юго-Восточной Азии. Кроме прочего, Комер указал также на нежелание военных учреждений США, – нацеленных в то время на ведение военных действий обычными военными средствами с Советским Союзом в Европе, – изменить свои традиционные формы действий. А когда они столкнулись с неудачами, они продолжали действовать старыми методами, начиная с подготовки личного состава и кончая кадровой политикой и тактикой действия на поле боя.
Некоторые из этих вызовов встали перед нами вновь тридцатью годами позже, когда министерству обороны потребовалась переориентация на нетрадиционные способы и применение «асимметрии» при столкновении с проблемами безопасности в XXI веке после атак 11 сентября.
Пентагон похож на плывущее по течению реки бревно с 25 тысячами муравьев, каждый из которых полагает, что именно он правит.
– Доктор Гарри Роуэн —
К примеру, Пентагон, СМИ, иностранные союзники традиционно измеряют военную мощь, используя ряд параметров. Так было всегда. Поэтому когда я предложил передислоцировать некоторые американские войска, размещенные в Южной Корее и Германии, возникли вопли протеста как в этих странах, так и на Капитолийском холме, хотя перемены вели к тому, чтобы мы стали более боеспособными и быстрее реагирующими на новые вызовы. Нам необходимо было изменить наше мышление и смотреть на результат (суммированная боевая мощь и боеспособность), а не только на введенные составные части (такие, как количество кораблей, пушек, танков, войск и самолетов). Наши возможности в более широком плане стали возможными благодаря таким технологическим и организационным улучшениям, как боеголовки высокоточного наведения и информационные технологии. Однако в 2001 году министерство все еще отставало и слабо реагировало на эти значительные перемены.
Такой устарелый склад мышления стал очевиден, когда афганская и иракская войны обнажили реальное положение дел и потребовали от американских военных переорганизации, новой подготовки и переоборудования с прицелом на выполнение нескольких видов задач. Страна имела дело с новым видом проблем и противников, включая негосударственных террористов и повстанческие группировки, которые действовали внутри гражданского населения и не принадлежали к традиционным структурам или не придерживались традиционных стандартов ведения войны.
Вы ведете войну той армией, которая у вас есть, – а не той, которую вы хотели бы иметь.
При существовавшей системе военных закупок, например, обычно требовались годы, чтобы произвести новый тип вооружения или экземпляр какого-то оборудования. Такой темп абсолютно не соответствовал меняющимся потребностям асимметричных районов боевых действий. Наши войска были организованы, тренированы и экипированы главным образом для участия в обычных боевых действиях с четко обозначенной линией фронта и относительно безопасными тыловыми районами. Самыми большими убийцами американских войск в Ираке были самодельные взрывные устройства (СВУ) – кустарным образом произведенные самодельные придорожные мины. Сухопутные войска и наземные силы морской пехоты обычно передвигались за передовыми отрядами, размещавшимися на рубежах поля боя, на высокомобильных колесных машинах общего назначения – на армейских вездеходах, сменивших джипы. Как только появились ставшие смертельной угрозой СВУ, сухопутные войска поспешили превратить армейские вездеходы в бронемашины и отправить их в военную зону. К 2004 году их стали выпускать ежемесячно не 15 единиц, а несколько сотен.
Я создал спецотряд по СВУ для координации усилий по изучению новых разработок, чтобы лучше защитить наши войска от этих смертельно опасных устройств. Я вернул вновь на службу отставного генерала Монтгомери Мейгса, чтобы он возглавил новую оперативную группу. Не беспокоясь о продвижении или о раскачивании лодки, Мейгс пошел один на один против сил, которые желали только сохранения привычного статус-кво, что он сделал весьма успешно. Существующие бюрократические структуры в Пентагоне и в целом в военной службе не были настроены на быстрое реагирование в связи со срочно возникающими потребностями боевых сражений текущего времени, поэтому мы были вынуждены создать новый механизм для выполнения того, что нам требовалось сделать с большей скоростью.
Любой военной организации чрезвычайно трудно провести радикальные инновации – за исключением военного времени, когда это абсолютно необходимо сделать.
– Джеймс Вулси —
Такого рода вызовы не являются исключением для правительства и военных. Всегда будут существовать такие обстоятельства, при которых организации – общественные и частные, – готовые и настроенные на один вид вызовов, оказываются вынужденными в срочном порядке иметь дело с совершенно новыми и отличающимися от прежних обстоятельствами. Несмотря на настоятельную необходимость перемен, представители бюрократического аппарата могут оказывать сопротивление действиям, которые нарушают установленный ими привычный ход вещей. В частном секторе выживание компании может зависеть от ее способности меняться такими способами, какими правительство не в состоянии это сделать. Правительство как-никак не может обанкротиться. Однако в обоих случаях задача состоит в том, чтобы стало ясно, что «обычный ход работы» не пройдет, и настаивать на внесении необходимых коррективов в соответствии с требованиями конъюнктуры и реально сложившихся на данный момент обстоятельств.
