Преимуществом правовой политики является то, что в ее формировании и осуществлении прямо или косвенно участвуют все заинтересованные субъекты. В процессе формирования целей и принципов разнообразные интересы должны быть выявлены в результате диалога и учтены с помощью поиска компромиссных вариантов решений. Кроме того, правовая политика «не разделима ни во времени, ни в пространстве, ни по кругу лиц, ни по существу»33.
Таким образом, правовая политика определяет идеологию, цель и принципы, которые затем в процессе управления соответствующими общественными отношениями реализуются в применении тех правовых и внеправовых, но способных приобрести правовую форму средств, которые необходимы для построения механизма правового регулирования. Соединенные в систему, последовательно реализуемые средства становятся элементами механизма правового регулирования, который ведет к достижению соответствующего, поставленного целью результата, т. е. упорядоченных, развивающихся в направлении, определенном правовой политикой, общественных отношений.
Схема 1
Таким образом, цель в праве, официальный ориентир законодателя, отраженный в юридических нормах, является частью более широкого понятия «юридическая цель», включающего также и цель в юридической практике, представляющую собой субъективные ориентиры конкретных участников правореализационной деятельности34. Постановка цели правового регулирования – сложный процесс, в результате которого строится идеальная правовая модель, призванная совершить «юридическое преобразование действительности, изменение существующих общественных отношений»35. Существование и реализация цели возможны только в связи со средством. «Именно в средстве своей реализации та или иная цель получает свою определенность и конкретность. Поэтому определение специфически правовой цели предполагает обнаружение специфического средства ее осуществления»36.
Резюмируя изложенное, отметим, что постановка цели правового регулирования – сложный процесс, результатом которого является построение идеальной правовой модели, осуществляющей «юридическое преобразование действительности, изменение существующих общественных отношений»37. В условиях рыночной экономики процесс целеполагания обусловлен разнонаправленностью интересов общества, государства, субъектов предпринимательской деятельности, иных субъектов, что в дальнейшем усложняет структуру механизма правового регулирования. Конфликт интересов важно предугадать на стадии выработки идеальной правовой модели, чтобы в дальнейшем включать правовые средства, необходимые для достижения соответствующего результата. Кроме того, следует учитывать постоянные изменения смежных с регулируемыми отношений и предусмотреть построение для них новых механизмов правового регулирования. Это, в свою очередь, создает предпосылки к изменению всей системы правового регулирования отношений, опосредующих исследуемые. В противном случае, при несвоевременном реагировании на происходящие изменения, велика вероятность получить результат, противоположный цели правового регулирования.
Таким образом, под механизмом правового регулирования в литературе понимается система правовых средств, подчиненных достижению определенной цели управления общественными отношениями.
Указанный вывод должен послужить основой для построения механизма правового регулирования межбанковских расчетов.
Определение цели в межбанковском платежном праве осложнено разнонаправленностью интересов государства, субъектов предпринимательской деятельности и потребителей финансовых услуг. В банковской сфере противоречия особенно очевидны и требуют продуманного подхода к их смягчению на стадии целеполагания и выбора соответствующих средств.
Стремление государства максимально урегулировать отношения, возникающие в данной сфере, поставить все этапы движения денег под тотальный контроль38 обусловлено необходимостью реализации денежно-кредитной политики, проведение которой должно соответствовать плану и не встречать непредвиденных препятствий.
Сложность структуры денежно-кредитной системы страны и неконтролируемая внешняя финансовая ситуация стимулируют государство к постоянному изменению подходов регулирования, о чем свидетельствует переход к механизму проведения денежно-кредитной политики, называемому инфляционным таргетированием39. В данном механизме, воздействующем на денежную массу, на смену уже известным и не столь эффективным валютным интервенциям на внутреннем рынке в качестве базового операционного инструмента установлена система регуляции процентной ставкой, изменение которой призвано «давать сигналы» экономике.
Новый базовый инструмент реализуется и способствует достижению поставленной цели в платежной системе Банка России, оказывая при этом сдерживающее или стимулирующее влияние на развитие межбанковских расчетных правоотношений, причем возникающих и в частных платежных системах, что, в свою очередь, отражается и на развитии розничных безналичных платежей40.
Отметим также, что Центральный банк РФ, которому принадлежит важная роль в данном процессе, в 2013 году принял полномочия по регулированию всех финансовых институтов. Речь идет об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам41 и создании в России финансового мегарегулятора в лице Банка России. К обсуждению этого вопроса еще в октябре 2012 года банковскому и инвестиционному сообществу, а также всем заинтересованным сторонам предложил подключиться В. В. Путин42. Пока прорабатывалась нормативная база для регулирования межведомственных отношений в переходный период, уже сформировался блок противников данного процесса. В частности, некоторые из них считают, что интеграция полномочий ФСФР в Центробанке неизбежно создаст конфликт интересов внутри нового мегарегулятора43.
Не подключаясь к дискуссии об объединении двух надзорных органов в сфере финансовых институтов, отметим, что Банк России выполняет основные функции регуляции банковской, денежной и платежной систем, в том числе путем прямого участия в осуществлении банковских и иных финансовых операций в качестве юридического лица. В частности, в собственной платежной системе Банк России создает единый механизм рефинансирования кредитных организаций. Использование данного механизма позволяет любой финансово устойчивой российской кредитной организации получать кредиты Банка России, обеспеченные активами, входящими в единый пул обеспечения44. Однако финансово устойчивые кредитные организации нечасто пользуются услугами Банка России, о чем свидетельствует статистика. К примеру, в 2011 г. операции «валютный своп» не пользовались спросом у таких кредитных организаций, более чем в 50 раз сократилась сумма кредитов под залог нерыночных активов, также в сумме сократились обязательства по ломбардным кредитам, и более чем в два раза был уменьшен объем обязательств по операциям прямого РЕПО45. Кредитные организации, имеющие дефицит ликвидности и испытывающие потребность в использовании механизмов рефинансирования, не имеют доступа к системам рефинансирования и вынуждены искать способы пополнения ликвидности у крупнейших финансово устойчивых кредитных организаций, денежные ресурсы которых в отдельных случаях имеют государственное происхождение.
Возникает опасность монополизации46 данной сферы и излишнего государственного вмешательства в банковскую деятельность в целом и, как следствие, снижение предпринимательской активности, замедление развития платежной инфраструктуры, отсутствие новых, более эффективных платежных инструментов. Все это в конечном итоге сдерживает и развитие других финансовых институтов, экономики страны в целом. Чтобы избежать возможных негативных последствий, необходимо, на наш взгляд, изменить подход к публичной платежной системе и, учитывая ускорение темпов глобализации и возрастающие потребности в проведении международных расчетов, пересмотреть ее статус вплоть до установления самостоятельности47. В этом случае Банк России в отношении платежной системы будет сохранять полномочия надзора и наблюдения, а в качестве участника – предлагать услуги (инструменты денежно-кредитной политики) в моменты снижения ликвидности в платежной системе или ее избыточности.
Это обосновано и с точки зрения потенциальных эволюционных направлений развития банковской системы в ходе глобализации. В частности, некоторые зарубежные48 и российские49 исследователи связывают эволюцию банковских систем со степенью их централизации, которая, по их мнению, будет в дальнейшем ослабевать. Данные тенденции имеют в своей основе объективные причины, среди которых – стремительное развитие электронных денег и современных платежных систем.
