Целеполагание в межбанковских расчетных отношениях имеет многоуровневый характер. Системное сочетание целей и правовых принципов, закрепленных в правовых актах, позволяет наиболее полно учесть специфику регулируемых отношений. На целеполагание в данной сфере влияют национальные и внешние факторы, среди которых определяющая роль принадлежит международным правилам и обычаям61. В этом случае все национальные решения в сфере расчетов и платежей рассматриваются через призму международных правил межбанковских расчетов и стандартов управления рисками в кредитных организациях62. Принципы и правила, разработанные Всемирной торговой организацией, Банком международных расчетов (Базельским комитетом, Комитетом по платежным и расчетным системам) и другими международными организациями, не являются обязательными63, но оказывают определяющее влияние на постановку цели правового регулирования межбанковских расчетов и, соответственно, содержание его механизма64. Что касается национальных факторов, то на постановку цели в данной сфере влияют планы, изложенные в Концепциях и Стратегиях долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и отдельных сфер экономики, финансов, безопасности65.
При построении механизма правового регулирования ведущая роль принадлежит целевому субъекту. Он должен определять концептуальные подходы к правовому регулированию и построению механизма и, следовательно, направлять участников на достижение результата. Для этого целеполагающего субъекта необходимо обеспечить возможностью «подняться» над системой, сохранить его независимость. Он обязан осуществлять постоянный мониторинг состояния внутреннего взаимодействия в управляемой системе, решать проблемы ее соприкосновения с другими смежными системами, инициировать и учитывать изменения в правовом регулировании. В системе межбанковских расчетов целевым субъектом является Банк России. Триада целей его деятельности, направленных на защиту и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы, должна быть реализована через нормотворческие полномочия66.
Однако непосредственное участие Банка России в самих межбанковских расчетных отношениях в качестве организатора и участника собственной платежной системы67, участника фондовых операций68 и одновременное выполнение функции регулятора69 позволяет констатировать, что он находится не столько вне управляемой системы, сколько внутри нее. Следовательно, возникает опасность утратить объективность и, как следствие, построить механизм с использованием правовых средств, не способных привести к планируемому результату. Поэтому деятельность Центрального банка РФ координирует Национальный финансовый совет, возглавляет который избранный из его состава Председатель. В состав совета входят представители обеих палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, а также Председатель совета директоров Банка России70. Среди полномочий Национального финансового совета названы решения, связанные с банковским регулированием и банковским надзором, обеспечением стабильности и развития национальной платежной системы, а также рассмотрение и утверждение стратегии развития национальной системы платежных карт. Все это предполагает если не контроль создания и внедрения принципов и правил организации межбанковских расчетов, управление ликвидностью кредитных организаций, то согласование позиций по указанным вопросам.
Таким образом, действующим законодательством предусмотрено, что цель правового регулирования межбанковских расчетов устанавливается государством с учетом требований международных и наднациональных стандартов. К сожалению, в постановке целей не принимают участия сами кредитные организации и иные участники платежных систем, их возможности в данном направлении ограничиваются обсуждением проектов нормативно-правовых актов, размещенных на сайте Банка России и банковских форумах.
Учесть интересы частных субъектов, поддержать их инициативу представляется возможным в процессе определения алгоритма достижения целей, т. е. выбора соответствующих правовых средств. Специалисты в области финансового права отмечают: «…государство обеспечивает особое правовое регулирование банковской деятельности, что наиболее ярко проявляется в кризисные периоды. Можно утверждать, что, в отличие от иных сфер хозяйственной деятельности, где превалируют частноправовые методы воздействия, обеспечение устойчивости и развития банковской системы достигается в первую очередь посредством ее публично-правового регулирования, и только во вторую – при помощи инструментов частноправового регулирования, а также саморегулирования»71. Однако при исследовании механизма правового регулирования межбанковских расчетов, правовых средств, используемых в качестве его элементов, особенностей их взаимодействия, методов регулирования возникают сомнения в приоритетности его публично-правовой природы, что будет доказано в последующих главах.
Учеными отмечено, что системные банковские кризисы имеют свою периодичность и вместе с негативными последствиями несут и ряд положительных тенденций. В частности, уход с рынка банковских услуг слабых, не способных к развитию и, следовательно, неконкурентоспособных игроков содействует в конечном счете повышению надежности и прозрачности банковской системы. Кроме того, кризисы вынуждают государства к постоянному поиску решений по предотвращению наиболее опасных системных сбоев, связанных с остановкой движения денежных средств от плательщиков к получателям. При этом решения, предусматривающие субординационное правовое регулирование, принятые без учета реальных условий взаимодействия субъектов системы, могут привести к усугублению кризисных процессов в платежной системе и банковской системе, а в дальнейшем и к кризису реального сектора экономики. Так, Пьянов Н. А., определяя особенности координационного правового регулирования, пришел к выводу о том, что оно «осуществляется самими участниками общественных отношений без вмешательства государственных либо иных компетентных органов. Участники конкретных общественных отношений сами упорядочивают свои отношения путем заключения индивидуальных договоров или совершения иных правомерных действий»72. По нашему мнению, участие специальных государственных органов в экономических отношениях по методу координации, а не субординации эффективно при стимулировании инициативы субъектов предпринимательской деятельности. В частности, Банк России, являясь субъектом с двойственной правовой природой (участвует в отношениях сферы финансов и кредита, с одной стороны, обладая полномочиями государственного органа, а с другой – как юридическое лицо, обладающее статусом кредитной организации) и имея целью обеспечение эффективного, бесперебойного функционирования платежной системы, взаимодействует в межбанковских расчетах с частными субъектами и на паритетной основе.
На основании изложенного допустим вывод, что под целью правового регулирования межбанковских расчетов следует понимать результат деятельности субъектов платежных систем, который заключается в достижении такого уровня их взаимодействия, который обеспечивает соблюдение всех базовых принципов платежного права. Достижение цели правового регулирования должно обеспечивать соблюдение требований о безопасности и бесперебойности платежных систем, а также о защите прав потребителей платежных услуг.
Среди правовых средств механизма правового регулирования межбанковских расчетов основополагающая роль принадлежит нормам права, закрепленным в законодательных актах.
Мировой опыт свидетельствует о том, что успешной реализации проектов по развитию национальных платежных систем способствовало создание правовой базы, обладающей следующими важными характеристиками.
Во-первых, это логичность, т. е. отсутствие взаимоисключающих и противоречивых норм.
Во-вторых, в них отражена перспективность, одновременно учтен накопленный опыт и предусмотрены возможные инновации.
И в-третьих, отсутствие дискриминации отдельных участников рынка, а также взвешенность, пропорциональность проблемам, которые могут возникнуть в случае отсутствия регулирования73.
В Российской Федерации законодательство, регулирующее деятельность платежных систем, только начинает складываться. Законом № 161-ФЗ предусмотрено введение регулирующих процедур в несколько этапов. Пока еще нет возможности дать полную и всестороннюю оценку новому нормативному регулированию. Нет еще практики применения подзаконных актов Банка России, не сложилась судебная практика. Кроме того, результаты взаимодействия по-новому урегулированной национальной платежной системы с институтами международного платежного пространства пока нельзя назвать положительными. Тем не менее следует признать, что сделаны первые шаги к созданию и систематизации правовой базы в области переводов денежных средств, платежей и межбанковских расчетов, что позволило ранее сделать вывод о формировании в России платежного права.
