Выборы земских органов проводились 1 раз в три года. По Положению 1864 года, существовали три группы избирателей: частные землевладельцы; городские общества и землевладельцы, не принадлежащие к дворянскому сословию, а также сельские общества.
В каждом уезде для выборов гласных (депутатов) уездного земского собрания создавалось три избирательных съезда. В первом съезде участвовали землевладельцы, независимо от сословия имевшие не менее 200-800 десятин земли. Второй съезд включал в себя городских собственников с определенным имущественным цензом. На третий, крестьянский, съезд собирались выборные от волостных сходов. Каждый из съездов избирал определенное число гласных. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земства.
Гласные, избранные по трем группам избирателей, входили в состав уездного земского собрания. Председательствовал в уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. После выборов гласные давали клятвенное обещание «…верно и нелицемерно служить и во всем повиноваться, не щадя живота своего, высокому Его Императорскому Величеству самодержцу… Противно должности своей и присяги не поступать».
Избирали (и могли быть избранными) мужчины русского подданства старше 25 лет (женщины и мужчины моложе 25 лет избирательное право осуществляли через своих представителей), владеющие в пределах уезда определенным количеством земли, леса, недвижимостью. По Положению 1864 года, «единственным видимым признаком для определения степени участия каждого в хозяйственных интересах уезда есть то количество имущества, которым владеет в уезде то или иное лицо». Имущественный ценз не устанавливался для крестьян, входивших в состав сельских обществ, для остальных избирателей ценз был одинаков – требовалось владение недвижимостью, оцененной не менее чем в 15 тысяч рублей или количеством земли от 125 до 800 десятин.
Избирательного права лишались лица, состоявшие под судом или следствием, уже привлекавшиеся за разного рода преступления, отстраненные от должности в течение трех лет, лишенные духовного сана за пороки и исключенные из сословных обществ, состоявшие под гласным надзором полиции, а также «иностранцы, не присягнувшие на подданство России». Не могли избираться в гласные «местные начальники губерний, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие и чины местной полиции».
В 1890 году, при Александре III, издается новое земское «Положение». Оно ликвидировало всесословность в избирательной системе и существенно сократило круг лиц, имевших право избирать и быть избранными в земские собрания. Крестьяне лишались выборного представительства, а гласные от сельских обществ стали назначаться губернаторами. Контроль губернатора устанавливался не только за законностью, но и за целесообразностью действий земства. Это давало право администрации по своему усмотрению останавливать любое постановление уездного земского собрания.
Однако, несмотря на то что права земств постоянно урезались правительством, земские учреждения сыграли огромную роль в развитии духовной, правовой и политической культуры. Был накоплен богатейший опыт в управлении в самых различных сферах – в народном образовании, здравоохранении, сельском хозяйстве, ветеринарии, местной промышленности, продовольственном, дорожном, пожарном, страховом и почтово-телеграфном делах, кооперации, благотворительности и статистике.
Земские органы власти в Петербургской губернии принципиально не отличались от тех, что были на большей части России. Существовало губернское земское собрание, а в каждом из уездов действовало свое уездное земское собрание.
В уездных земских собраниях Петербургской губернии состояло обычно по 18-19 человек (в Шлиссельбургском уезде – 9 человек). Часть из них только числилась гласными, а на собрания являлось по 5-7 человек. Представители крестьян в уездных и губернском земском собрании вели себя пассивно и при голосовании ориентировались на точку зрения «господ».
Что же касается финансового вопроса, то оклады председателей и членов земских управ Петербургской губернии на 25-30% превышали средние по России. К примеру, в 1902-1913 годах оклад председателя губернской земской управы составлял 4 тысячи рублей в год. Председатели управ в уездах, по состоянию на 1911 год, получали по 3 тысячи в Ямбургском и Лужском уездах; 3,6 тысячи рублей – в Царскосельском уезде.
Велика была «армия» земских чиновников. На 1906 год в аппарате губернского и уездных земств работало около 800 служащих, из них 166 человек трудилось в губернской земской управе. Работа земских гласных практически не оплачивалась, вследствие этого лишь довольно обеспеченные люди могли уделять подобной работе значительное внимание.
Немного сухой статистики. Основным источником пополнения доходной части земского бюджета для сельской местности служили налоги на городскую недвижимость, заводы и фабрики Петербурга. К примеру, в 1914 году указанные налоги составили 74% доходной части бюджета (757 млн руб.). Затем следовали земские сборы с населения Петербургской губернии: обложение земель и лесов давало 5,9% годовых поступлений (60 млн руб.), домов в уездах – 7% (71,6 млн руб.), фабрик и заводов вне Петербурга – 7,5% (77,3 млн руб.).
За счет этих средств шло финансирование ряда правительственных учреждений и аппарата земского управления, но основная часть денег уходила на народное образование, здравоохранение, ветеринарную службу, содержание дорог и т.п. Самой крупной статьей расходов являлось содержание учреждений общественного призрения – сиротских приютов, богаделен, домов для душевнобольных и т.п.
* * *
В «земском фонде» Российской национальной библиотеки сохранились дореволюционные «Журналы заседаний» этих собраний, сегодня они позволяют представить, чем же занимались земские собрания уездов Петербургской губернии. К примеру, среди вопросов, рассмотренных на заседаниях Шлиссельбургского уездного земского собрания в конце сентября 1902 года, были народное образование, медицинское обслуживание, «дорожная часть», ревизия денежных и технических отчетов управы. К 200-летию Шлиссельбурга, отмечаемого в октябре 1902 года, было решено учредить в городе мореходные классы «имени императора Петра Великого», чтобы дать возможность «побережным жителям» уезда обучаться каботажному плаванию по Неве и Ладожскому озеру.
На заседание, посвященное народному образованию, пригласили местного инспектора народных училищ. Выслушав отчет о Шлиссельбургской общественной библиотеке, земское собрание, по примеру предыдущих лет, назначило ей пособие в 100 рублей, но с тем условием, что город ассигнует на тот же предмет не менее 50 рублей.
На доклады «по медицинской части» пригласили земских врачей и ветеринарного врача Шлиссельбурга. Заслушав отчет уездного санитарного совета, приняли решения по конкретным неотложным вопросам об обеспечении больниц в Токсовском, Рябовском, Шапкинском, Путиловском и других участках. В том числе назначили пожизненное пособие в размере 240 рублей в год повивальной бабке Лезьенского пункта Апраксиной – за ее 30-летнюю службу Шлиссельбургскому земству.
Среди тем, рассмотренных на заседании Шлиссельбургского уездного земского собрания в октябре 1902 года, затрагивалось устройство в Шлиссельбургском уезде телефонной линии. Выслушав доклад управы, собрание поручило управе разработать этот вопрос, наметить главные пункты, которые предполагается соединить телефонной связью, и составить смету.
В уездном земском собрании обсуждались вопросы как общего характера, так и частные. К примеру, в сентябре 1903 года в Шлиссельбургском уездном земском собрании рассматривалась возможность организации в уезде чтений по медицине и гигиене. Собрание постановило внести в смету 100 рублей на приобретение картин и 50 рублей на покупку брошюр для популяризации знаний по медицине и гигиене. Кроме того, приняли решение относительно установки портрета П.А. Всеволожского в Рябовской больнице. Собрание постановило утвердить «произведенный на приготовление портрета расход в сумме 50 рублей и выразить от имени земского собрания благодарность Елене Васильевне Всеволожской за пожертвование для новой пристройки к Рябовской больнице потребного количества вагонной обшивки».
Обсуждалось также устройство паромной переправы в деревне Островки. Заслушав сообщение гласного И.М. Оленникова, землевладельца Шлиссельбургского уезда, о необходимости паромной и лодочной переправы в Островках, собрание постановило ассигновать на устройство и содержание паромного и лодочного перевоза 200 рублей по смете 1904 года.
А вот какие доклады представила уездная управа к 37-й очередной сессии Новоладожского уездного земского собрания, состоявшегося осенью 1902 года: «Дорожная повинность», «О содержании мест заключения», «Народное образование», «Общественное призрение», «О народном продовольствии» и т.д. Среди докладных записок гласных отметим ту, что касалась постройки железнодорожного моста через Волхов. В ней отмечалось, что мост проектируется для одного рельсового пути, в то время как необходимо приспособить его также для конного и пешего сообщения. К записке прикладывался даже полный технический расчет об устройстве на мосту тротуаров для пешеходов.
