Наконец, федеральное правительство вело переговоры с иностранными державами. Государственный департамент добивался расширения территориальных вод. Морские границы были перенесены на расстояние от трех до двенадцати миль, что расширило работу морской пограничной охраны. Но эффективность федерального контроля значительно снижается, если сами штаты, их административные и политические службы не сотрудничают с ним. Именно здесь была ахиллесова пята.
Первый факт, разочаровавший поборников «сухого закона». В 1927 году штаты выделяют на борьбу со спиртным одну восьмую суммы, которую они расходуют на контроль над соблюдением правил рыбной ловли и охоты. Почему так мало? Причины были одновременно и конституционного, и политического порядка. Конституция определяет федеральную систему, а следовательно, сотрудничество или соперничество между союзом и отдельными штатами. В зависимости от обстоятельств один из двух партнеров стремится переложить работу на плечи другого, особенно если это касается расходов. Но закон Волстеда предоставил инициативу федеральному правительству. Штаты Висконсин, Массачусетс, Нью-Йорк, Мэриленд и Нью- Джерси приняли решение сразу же после принят™ XVIII поправки закрыть салуны и запретить продажу спиртных напитков. Правда, за одним исключением — они разрешили пиво. Антисалунная лига начала протестовать и, благодаря закону Волстеда, добилась отмены разрешения на производство и потребление пива. С этого момента ни один из этих пяти штатов не хотел никаким образом участвовать в крестовом походе в защиту «сухого закона», к тому же многие не верили в его успех.
Таким образом, к конституционным аспектам присоединяются проблемы политической стратегии. Впределах штатов, принявших «сухой закон», были отдельные зоны, не одобряющие запрет: Нью-Орлеан и Флорида на Юге, Рено в Неваде, Сан-Франциско в Калифорнии, города на берегах Миссисипи и Миссури, индустриальные центры Огайо и особенно населенные пункты на атлантическом побережье. Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Балтимор… Целая цепь островов сопротивления, создающая впечатление, что Северо-Восток не хочет изгонять зло, что он слишком сильно привязан к «иностранным» и даже «антиамериканским» привычкам. Оказывается, что в некоторых штатах, наиболее строго следящих за соблюдением «сухого закона», голосовали за кандидатов, якобы активных противников спиртного, а на практике, в повседневной жизни, занимающих вполне примиренческую позицию.
Вне всякого сомнения, следует различать штаты, относящиеся недоброжелательно к «сухому закону». Они или проголосовали за неэффективные законы, или вообще не проголосовали ни за какие законы, позволяющие претворять «сухой закон» в жизнь, или аннулировали свои предыдущие законы по претворению «сухого закона» в жизнь, или провели референдумы о возможности легализации напитков с очень незначительным содержанием спирта. Другие штаты медлили, «решили поддержать федеральные предписания со значительным опозданием, то возвращаясь к намерению одобрить поправку, то снова продолжая сопротивляться». Третья группа, наконец, включала сторонников «сухого закона» и состояла в основном из сельского населения и убежденных протестантов: Юг (за исключением Луизианы и Флориды), Великие Равнины, Скалистые горы (за исключением Монтаны и Невады), север тихоокеанского побережья.
В 1924 году помощник министра юстиции подготовил сводную таблицу, указывающую проценты невыполнения «сухого закона» в каждом штате. Общий результат в национальном масштабе: 38,33 процента Соединенных Штатов не выполняют «сухой закон». Еще более поразительны результаты по штатам. Если в Канзасе — 5 процентов, Теннесси — 10 процентов, Огайо — 20 процентов, Юте — 5 процентов, то что сказать о штатах Нью-Йорк, где 95 процентов, Массачусетс и Род-Айленд — 75 и 80 процентов соответственно, Пенсильвания — 70 процентов, в регионе Сан-Франциско — 85 процентов, Иллинойс — 65 процентов, Флорида — 75 процентов и прочие? Фактически, 31 штат из 48 нарушал «сухой закон». Если ограничиться атлантическим побережьем, то процент невыполнения повышается до 58 процентов. Короче говоря, город, где пили больше всего, — это Нью-Йорк. Меньше всего пили в штатах Канзас, Юта и Огайо.
Поборники «сухого закона» обвиняли во всем политиков. «Одна из главных трудностей, препятствующих применению закона, — утверждали два методиста, — заключается в том, что ответственные чиновники на уровне штатов назначались по рекомендации федеральных сенаторов. Некоторые из сенаторов, бессовестные или невнимательные, помогли войти в команду, отвечающую за выполнение закона, людям, которые не были ярыми приверженцами «сухого закона», симпатизировали потреблению спиртного и противились на самом деле XVIII поправке. Можно утверждать, что «сухой закон» никогда не будет выполняться повсюду в нашей стране из-за того, что предложенные методы недостаточно жесткие и приняты людьми, которые не верят в этот закон».
Конец благородного эксперимента
Возможно. Но на самом деле Антисалунная лига и ее сторонники были уверены, что удержат ситуацию под контролем, если большинство Конгресса будет за «сухой закон». Таким образом, они добивались успеха в течение двадцатых годов. Однако уже намечался раскол, особенно в рядах партии демократов. В 1924 году демократы раскололись; четыре года спустя противники закона в рядах демократов добиваются того, что губернатор штата Нью-Йорк Эл Смит был выдвинут кандидатом от демократической партии на президентских выборах. А Смит, между тем, — одновременно католик и противник «сухого закона». Неизбежное следствие: избиратели-демократы разделяются на два лагеря. Сторонники «сухого закона» поддерживают кандидата-республиканца, Герберта Гувера. И Гувер добивается победы.
Победа республиканцев и защитников «сухого закона», однако, победа непрочная. Страна, несколько позже потрясенная экономическим кризисом, была готова изменить республиканцам и поддерживать политику демократической партии. И в то же время «благородный эксперимент» терпит крах. Правда, опрос общественного мнения в 1931 году показал, что все больше американцев желали бы отмены «сухого закона». Во время кризиса фермеры были озабочены тем, чтобы продать: одни — как можно больше зерна, другие — сахара. Поэтому легализация спиртного облегчила бы им жизнь. И даже само правительство в условиях Великой депрессии изыскивало любую возможность, чтобы справиться с нищетой, и видело в продаже пива, спиртных напитков, вин прекрасную возможность пополнить безнадежно пустую казну.
Во время предвыборной кампании 1932 года политические партии столкнулись с проблемой. Республиканцы теперь не столь рьяно защищают «сухой закон», но они пока не настроены с ним сражаться, поэтому говорят о нем как можно меньше. А демократы не скрывают своих настроений. Рузвельт требует отмены XVIII поправки. А его избрание на пост президента является частичным ответом на вопрос. А пока новый президент еще не приступил к своим обязанностям, Конгресс одобряет в феврале 1933 года проект XXI поправки к Конституции. Текст ее прост, но открывает различные возможности:
I. XVIII поправка к Конституции отменяется.
II. Транспортировка или импорт во все штаты и на территории, находящиеся под юрисдикцией США, спиртных напитков, доставляемых туда и продаваемых с нарушением существующих законов, запрещены.
III. Настоящая статья Конституции станет действующей только после ратификации ее в качестве поправки к Конституции чрезвычайными ассамблеями различных штатов в течение семи лет после даты ее передачи на рассмотрение штатов Конгрессом.
Таким образом, каждому штату предоставлен выбор — отклонять «сухой закон» или нет. Отметим, что статья III упоминает чрезвычайные ассамблеи штатов, а не законодательные ассамблеи, чтобы население непосредственно участвовало в обсуждении.
Ратификация XXI поправки проходит быстро. 5 декабря 1933 года тридцать шестой штат Юта поддержал эту поправку, и, таким образом, XXI поправка была принята. Это — конец «сухого закона». А между тем Конгресс принял решение легализовать пиво с содержанием 3,2 процента спирта (март 1933-го). Согласно традиции Соединенных Штатов каждый штат имеет право свободно голосовать за законы, находящиеся в области его компетенции. В результате Канзас, Оклахома, Северная Дакота и пять штатов на Юге сохранили «сухой закон». Пятнадцать штатов предоставили штату монополию на продажу спиртных напитков. Впрочем, все больше преобладала идея о локальном выборе: графства, муниципальные советы сами решали эту проблему. Особенно часто взимались повышенные налоги на спиртное. Но то, что исчезло навсегда, так это салун. Салуны, на самом деле, пользовались слишком дурной славой. Магазины, обязанные теперь удовлетворять порок, ставший легальным, тоже меняются в зависимости от одного штата к другому. Места, где потребляются спиртные напитки, называются теперь cocktail lounges (коктейльные бары), night-clubs (ночные клубы), рестораны. Там посетители могли посидеть, потанцевать; там встречались женщины и мужчины. Там больше не заключались политические сделки.
