М. В. Баглай утверждает, что государства «являются участниками конституционных правоотношений как в целом, так и через органы государственной власти и управления, должностных лиц, депутатов, избирательные и парламентские комиссии и т. д.»[54]. Само по себе это утверждение вызывает много вопросов: что значит государство «в целом»; почему участие в правоотношении государства «в целом» противопоставляется его участию «через органы государственной власти»; каким образом, если не через органы, государство «в целом» становится участником правоотношений?[55] Еще больше вопросов возникает после того, как М. В. Баглай, назвав государства участниками правоотношений, пишет: «Таким образом, субъектами являются главы государств (Федерации и республик), главы правительств, парламенты и их структурные подразделения, суды всех уровней, а также органы местного самоуправления»[56]. Так кто же субъект правоотношений: государства или их органы?
Следует сказать, что вопрос о соотношении и взаимодействии правосубъектности государства и его органов – это во многом вопрос юридический. В советской юридической науке считалось, что верное представление о государственных органах может сложиться не на основании разрешения сугубо юридических вопросов, а лишь в результате тщательного исследования классовой природы органов государства[57]. Предпринимавшиеся попытки все же решить правовые вопросы соотношения государства и его органов нельзя признать удавшимися. В научной и учебной литературе иногда содержится примерный перечень отношений, субъектом которых является именно государство («государство в целом»), а не его органы[58]. Такие отношения некоторые авторы называют «наиболее важными», «выражающими устои экономического и политического строя»[59]. Часто критерий для разграничения правосубъектности государства и его органов вообще никак не обозначается.
Отсутствие надежного критерия для разграничения правосубъектности государства и его органов приводит к труднообъяснимым выводам ученых при рассмотрении конкретных государственно-правовых отношений. Например, по мнению О. О. Миронова, иностранец, ходатайствуя о принятии в гражданство, вступает в правовое отношение с органом государства. Когда же гражданство приобретено, то правовое отношение устанавливается между гражданином и государством[60]. В этом случае непонятен механизм образования правоотношения гражданина с государством. Так же трудно понять: почему невозможным является правоотношение с государством в момент обращения с ходатайством о предоставлении гражданства.
Вряд ли способствует решению проблемы следующая аксиома: права государства выступают как права его органов[61]. Этот тезис не решение проблемы, а отказ от поиска решения. В таком случае правосубъектность государства, конечно, не равняется правосубъектности какого-либо государственного органа. Однако в той части, в какой правосубъектным оказывается конкретный государственный орган, одинаково правосубъектным объявляется и государство. Кто же субъект правоотношений (государство или орган) – в сущности, зависит от усмотрения автора.
В науке административного права также общепринято рассматривать государственные органы в качестве самостоятельных субъектов права. Большая роль государственных органов как субъектов административного права иногда находит отражение в определении административного права. Например, В. Ф. Волович предлагает следующее определение: «Административное право представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют организацию (статику и динамику) государственного управления, взаимоотношения органов государственного управления, их внутреннюю структуру и правовой статус»[62]. По мнению В. Ф. Воловича, границы административно-правового регулирования – это «сфера деятельности исполнительной власти, органов государственного управления»[63].
Участие государства в административных правоотношениях лишь обозначается весьма оригинальным способом[64]. Предполагается, что государственные органы действуют как от своего имени, так и от имени государства одновременно. По существу речь идет об особом характере представительства в административном праве: в правоотношении участвует не то лицо, от имени которого действуют, а то, которое действует. Ю. М. Козлов по этому поводу пишет следующее: «В качестве субъектов административного права можно рассматривать Российское государство, субъекты федерации, государственные и негосударственные организации. В такой роли они являются носителями административной правоспособности. Однако в конкретных административно-правовых отношениях они непосредственно не участвуют. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов исполнительной власти или управления…»[65] Субъектами административно-правовых отношений признается не республика, не край или область, а их органы управления[66].
Такую же позицию занимает и Д. Н. Бахрах, когда в числе общих родовых признаков государственных (муниципальных) органов называет их деятельность «от имени государства, местной администрации и в то же время от своего имени»[67]. Государство в качестве субъекта административных правоотношений им не рассматривается.
Вследствие тесного взаимодействия различных отраслей права в процессе регулирования социально-экономических процессов участие государства в административных правоотношениях становилось предметом исследования представителей иных отраслей юридической науки. Этой проблеме уделяли внимание и цивилисты. Причем не всегда отраслевые конструкции гражданского права получали общетеоретическое обоснование, их применение в других отраслях вызывало возражение. Например, А. А. Пушкин считал, что «если цивилистическое понимание правосубъектности переносить и на административно-хозяйственные правоотношения, то тогда… надо будет согласиться с тем, что в административно-хозяйственных правоотношениях государственные органы никогда не выступают в качестве самостоятельных субъектов права, что в лице их всегда действует государство»[68]. А. А. Пушкин не мог согласиться с таким решением вопроса потому, что оно требовало признать реально существующие правоотношения между государственными органами как отношения государства с самим собой.
Суть решения, предложенного самим А. А. Пушкиным, заключалась в следующем: государственный орган в административно-хозяйственных правоотношениях действует от имени государства, но субъектом этих правоотношений государство не становится; субъектом административно-хозяйственных правоотношений является государственный орган как таковой, действуя от имени государства. Это решение ученый считал возможным лишь при условии отказа от традиционной конструкции представительства, существующей в гражданском праве[69]. Как известно, по гражданскому праву субъектом правоотношений становится представляемый, а не представитель.
Подобное соотношение государства и его органов нельзя признать верным, даже если ограничиться рамками административного права. Так или иначе признается, что государство, являясь субъектом права, в принципе не может стать субъектом правоотношений. Эти выводы противоречат теории права. Субъект права – всегда действительный либо возможный участник правоотношений[70]. Государство должно рассматриваться в качестве возможного участника правоотношений (например, административных) либо оно вовсе не должно рассматриваться в качестве субъекта данной отрасли права.
Упоминавшиеся опасения (односубъектные отношения государства с самим собой) станут необоснованными, если признать, что отношения между государственными органами – это правоотношения именно между государственными органами как самостоятельными субъектами права, действующими от своего имени. Причем существование таких отношений не исключает других правоотношений, непосредственным и полноправным, но не единственным участником которых является государство. В связи с этим весьма интересным представляется ответ на вопрос о правосубъектности госорганов, данный в западной юриспруденции некоторыми основателями такого направления в науке государственного права, как «юридическая школа». Из понятия государства – субъекта права или юридического лица они делали следующие выводы: «государство, будучи юридическим лицом, может действовать только через свои органы; последние не являются юридическими лицами, носителями собственных прав и обязанностей, поэтому их взаимоотношения имеют юридический характер лишь в том смысле, что они регулируются правом»[71]. Такие регулируемые правом отношения не считались правоотношениями в собственном смысле слова[72].
