Заседания продолжались около четырех лет, но «молодые друзья», чрезвычайно увлекавшиеся политическими дискуссиями, так и не смогли выработать четкий план государственных преобразований. Строганову, подробно фиксировавшему в своих дневниках ход всех собраний, удалось привести в систему разрозненные и не слишком ясные высказывания Александра и в самых общих чертах сформулировать основную задачу – определить права граждан, реформировать «бесформенное здание государственной администрации» и ограничить пределы власти императора, что исключило бы в будущем возможность менять законы «по произволу».
Молодые советники императора, долго прожившие за границей, плохо знали Россию, которую собирались реформировать с опорой на европейский политический опыт. Правда, осознавая это, они прибегали к советам графа А. Р. Воронцова, Н. С. Мордвинова и некоторых других государственных деятелей екатерининской эпохи. Ситуация также осложнялась тем, что среди членов Негласного комитета не было полного единодушия во взглядах. Строганов стоял на позиции открытого конституционализма. Остальные выступали исключительно за создание стройной централизованной системы государственного управления, основанной на главенстве закона. При этом все они полагали, что Александр должен как можно дольше сохранять неограниченную самодержавную власть, поскольку это является гарантией успешного проведения преобразований. Даже убежденный республиканец Лагарп, приехавший в Санкт-Петербург в августе 1801 г., изменил свое отношение к государственному строю России. Он заявил Александру I, что вверенная ему страна лишь в отдаленном будущем будет готова к принятию конституции, а в настоящее время она соответствует «просвещенной монархии», где первоочередными задачами являются развитие образования, судебная реформа и кодификация законов.
Все это заставляло колебаться Александра, который был еще очень молод и неопытен, но при этом осознавал свою ответственность за судьбу империи и боялся наломать дров. Результатом этих колебаний стало, в частности, решение императора не обнародовать во время коронационных торжеств «Жалованную грамоту российскому народу», работа над которой велась в течение нескольких месяцев. Этот документ, основанный на французской «Декларации прав человека и гражданина» 1789 г. и призванный стать коренным законом страны, предусматривал предоставление гражданам прав личной и имущественной неприкосновенности и демократических свобод (слова, вероисповедания и др.). Александр решил действовать осторожно и постепенно, сосредоточившись на разработке отдельных частных мер и указов, касающихся экономики, государственного управления и образования.
Важное значение император придавал поиску путей ликвидации крепостного права, которое считал неприемлемым явлением. Первая попытка Александра прикоснуться к этому вопросу состоялась еще в апреле 1801 г., когда в Непременный совет был внесен проект указа, запрещавшего продажу крепостных крестьян без земли. Члены совета категорически отвергли предлагаемую меру, полагая, что она может быть воспринята крестьянами как «уменьшение или совершенное уничтожение прав помещичьих». Александр, лично приехавший на повторное слушание, не смог сломить сопротивление сановников и смирился с неудачей. Он ограничился тем, что 28 мая 1801 г. запретил публиковать в ведомостях объявления о продаже людей, которые заменились сообщениями об отпуске крепостных в услужение, что, по существу, ничего не меняло.
Иллюминация на Соборной площади в честь коронации императора Александра I. Художник Ф. Я. Алексеев.
12 декабря 1801 г. был издан указ, предоставивший купцам, мещанам, государственным и удельным крестьянам право на покупку ненаселенных земель. Он имел определенное значение, так как нарушал дворянскую монополию на владение землей. Наиболее же важной мерой на пути к освобождению крестьян стал указ Александра I о свободных (вольных) хлебопашцах от 20 февраля 1803 г., разрешивший освобождение крепостных крестьян не поодиночке, как это было ранее, а целыми селениями или отдельными семействами с обязательным наделением их землей за выкуп по обоюдному согласию крестьян с помещиком. Эта идея принадлежала графу С. П. Румянцеву, обратившемуся к императору с соответствующей просьбой. Непременный совет на этот раз одобрил законопроект, предложив, однако, во избежание превратных толков издать не общее положение, а частный указ на имя С. П. Румянцева, разрешающий помещикам следовать его примеру. Принцип добровольности подобных решений, вызванный стремлением императора соблюсти законное право дворян на частную собственность, привел к тому, что практическая реализация указа оказалась незначительной. За все время правления Александра I в вольные хлебопашцы были переведены менее 50 тысяч крепостных. Помещики экономически не были заинтересованы в освобождении своих крестьян и ведении хозяйства с применением вольнонаемного труда.
В первое десятилетие своего царствования Александр I провел реорганизацию центральных органов государственного управления, которые с небольшими изменениями просуществовали до 1917 г. Преобразования были призваны ликвидировать неопределенность и смешение функций высших учреждений.
8 сентября 1802 г. был издан указ о правах и обязанностях Сената. Его проект разрабатывался и обсуждался поэтапно в самом Сенате, Негласном комитете и Непременном совете. За время подготовки сенатской реформы Александр заметно охладел к идее возрождения и расширения полномочий этого органа, объявленной им 5 июня 1801 г. Это сказалось как на содержании утвержденного императором указа, так и на дальнейшей практической деятельности учреждения. Сенат объявлялся «верховным местом империи», наделенным исполнительными, судебными и надзорными функциями. (Предложения предоставить ему также законодательную власть или, напротив, ограничить его полномочия в основном судебными функциями Александр I не поддержал.) Сенат контролировал все центральные и местные органы исполнительной власти. Кроме того, он получил право делать представления (возражения) императору по поводу указов, противоречивших другим законам.
Александр Павлович и Елизавета Алексеевна. Художник Ж. Л. Вуаль.
Последнее положение, изложенное в 9-й статье указа, могло некоторым образом ограничить власть монарха. Однако в окончательный вариант закона была внесена «редакторская» правка, дававшая возможность для различного толкования этой статьи. По проекту Сенат имел право делать императору представления, «если бы по общим государственным делам вышел указ», сопряженный «с великими неудобствами в исполнении» или несогласный «с прочими узаконениями». В утвержденном варианте слово «вышел» было заменено на «существовал» («если бы по общим государственным делам существовал указ…»). Поэтому, когда через несколько месяцев сенаторы попытались опротестовать указ от 5 декабря 1802 г., запрещавший дворянам в обер-офицерских чинах выходить в отставку, не отслужив 12 лет, Александр «разъяснил» им, что они могут делать представления лишь на существовавшие прежде законы, а не на вновь издаваемые. Так в одночасье Сенат потерял приобретенное было право влиять на законотворческий процесс императора.
8 сентября 1802 г. одновременно с указом о правах и обязанностях Сената Александр I подписал Манифест об учреждении министерств. Его проект разрабатывался в Негласном комитете в обстановке строгой секретности. Поэтому обнародование документа стало неожиданностью для многих и, по словам Чарторыйского, «наделало много шума в петербургских и московских салонах». В соответствии с отраслями государственного управления были учреждены восемь министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, финансов, коммерции и народного просвещения. Во главе министерств были поставлены министры, назначаемые императором. Они имели товарищей (заместителей), которые были не везде, и канцелярии. Новые учреждения состояли из нескольких департаментов под начальством директоров. По сути, министерства заменили собой старые петровские коллегии. Первоначально коллегии сохранялись и подчинялись соответствующим министерствам, но в последующие годы почти все они были упразднены.
Согласно манифесту, министерства находились под контролем Сената, куда должны были поступать ежегодные отчеты об их деятельности. Однако предоставленное министрам право личных докладов императору, а также учреждение для совместного обсуждения дел Комитета министров, в заседаниях которого участвовал государь, на практике ослабляло имевшиеся у Сената прерогативы. Отчеты министров поступали на рассмотрение сенаторов с большим опозданием, а затем вообще прекратились. Постепенно Сенат утратил контроль над центральными органами управления, его полномочия фактически ограничились судебными функциями и надзором за деятельностью местной администрации. Несмотря на объявление Сената «верховным местом в империи», реальное значение высшего государственного учреждения вскоре приобрел Комитет министров, о чем красноречиво свидетельствует решение Александра I при отъезде в армию в 1805 г. доверить управление страной именно ему, а не Сенату, как это делал в подобных случаях Пётр I.
