Таким образом, с 1763 г., после прихода к власти Екатерины II, работа по собиранию и публикации узаконений активизировалась. Во многом это связано с началом нового этапа кодификационной работы. В первую очередь была предпринята публикация узаконений с начала нового правления. В сенатском указе от 3 ноября 1763 г. «О собирании узаконений по полугоду для печатания особыми книгами и о рассылке оных во все присутственные места» говорилось, что узаконения за период с 28 июня 1762 г. (т. е. со времени вступления на престол Екатерины II) по 1763 г. напечатаны типографией Московского университета отельной книгой, и предписывалось разослать эти книги в присутственные места, в губернские и провинциальные канцелярии, в Синод и т. д. Для этого Сенат требовал прислать из Московского университета 300 экземпляров и отдать 350 экземпляров в сенатскую контору для рассылки, «а прочие употребить в продажу умеренною ценою без отягощения желающим покупать». В дальнейшем предписывалось печатать особыми книгами и рассылать в присутственные места «состоявшиеся ко узаконению указы, собирая по полугоду».
В то же время узаконения за период, предшествовавший правлению Екатерины II, к середине 1760‑х годов так и не были напечатаны, а кодификационная деятельность была временно приостановлена. В сенатском указе от 15 декабря 1764 г. «О поручении разбора для печатания подлежащих к вечности указов секретарю с подчиненными ему служителями» отмечается со ссылкой на ведение от 4 мая того же года сената московских департаментов, что «состоявшиеся с 1730 по 1762 год именных и Правительствующаго сената подлежащих к вечности указов в книги поныне еще не напечатано». В связи с приостановлением деятельности Уложенной комиссии Сенат поручил секретарям сенатского архива «разобрание для напечатания подлежащих к вечности указов и сенатских приговоров».
Порядок ознакомления государственных служащих с законодательными актами
Как уже упоминалось, именной указ от 22 января 1724 г. «О важности государственных уставов и о неотговорке судьям неведением законов по производимым делам под опасением штрафа», опубликованный 27 января 1724 г., устанавливал особый порядок ознакомления государственных служащих с законодательными актами. Указание на причины издания этого указа свидетельствует о том значении, которое стали придавать законодательным актам: «Надлежит обретающимся в Сенате, Синоде, коллегиях, канцеляриях и во всех судных местах всего государства ведать все уставы государственные и важность их, яко первое и главное дело, понеже в том зависит правое и незазорное управление всех дел, и каждому для содержания чести своей, и убежания от впадения неведением в погрешение, и в наказание должно». Санкции, предусмотренные для должностных лиц при незнании законов, весьма суровы: «И дабы впредь никто неведением о государственных уставах не отговаривался <…> и для того отныне, ежели о каком указе где при каком деле помянуто будет, а кто в то время не возьмет того указа смотреть и пренебрежет, а станет неведением отговариваться: таких наказывать в первые отнятием чина на время и штрафу год жалованья, в другой ряд третьею долею всего движимого и недвижимого имения, в третий раз лишением всего имения и чина вовсе». Обращает на себя внимание весьма конкретный и вполне разумный принудительный порядок ознакомления с законами должностных лиц, устанавливаемый этим указом.
Конкретные меры ознакомления чиновников с законодательством предусматривали и другие законодательные акты. Например, статья 55 Устава благочиния, или полицейского, изданного 8 апреля 1782 г., гласит: «Председателям, заседателям и прочим по силе учреждений употребленным людям читать и перечитывать узаконении и учреждении и по крайней мере им на то употребить един досужий час в сутках, дабы отчасу учинились известнее и памяти их возобновлялось положенное на них, и в чем ежечасно подвержены по силе присяги дать отчет и ответ небу и земли». Кстати, в предыдущей, 54‑й, статье говорится о необходимости иметь «узаконении и учреждении в заседательной горнице».
Развитие системы публикации законодательных актов в XIX веке
Итог складывания системы публикации законодательных актов в XVIII в. был подведен в «Предисловии» к первому Полному собранию законов Российской империи, в котором говорится: «Законы, от Самодержавной Власти исходящие, и общия постановления, Именем Ея от учрежденных мест издаваемыя, двумя путями достигают общаго сведения и исполнения: 1) через объявление и обнародование каждого из них в свое время, посредством мест и властей, для сего установленных; и 2) через издание их, уже по обнародовании, в виде собраний. Первый путь, обнародование, всегда признаваем был существенным и для обязательной силы закона необходимым».
В XIX в. развивались оба этих направления. В 1826–1830 гг. II отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии в связи с созданием Свода законов Российской империи провело грандиозную работу по собиранию законодательных актов, начиная с Соборного уложения. В результате этого в 1830 г. были изданы 45 томов первого Полного собрания законов Российской империи, включающего законодательные акты от Соборного уложения до начала правления Николая I. Второе Полное собрание законов Российской империи[261] начали создавать одновременно с первым, и его первый том вышел также в 1830 г. Начиная со второго Собрания законодательные акты включались в эту публикацию по мере принятия, поэтому если первое Собрание было полностью издано в 1830 г., то очередные тома второго и третьего Собраний выходили один раз в несколько лет и их издание растянулось на весь охватываемый ими период. Второе Полное собрание законов содержит законодательство времени правления Николая I и Александра II. Издание третьего Полного собрания законов, включающего законодательные акты периодов правления Александра III и Николая II, прервала Первая мировая война.
Текущую публикацию осуществлял Правительствующий сенат, за которым в XIX в. закрепилась функция хранителя и публикатора законодательных актов. С 1863 г. дважды в неделю выходило «Собрание узаконения и распоряжений, издаваемых при Правительствующем сенате». В нем публиковались документы текущего законодательства. Особенностью было то, что законодательные акты публиковались не в порядке их утверждения, а в порядке их поступления в Сенат.
Становление порядка обязательной публикации законодательных актов среди характеристик законодательства Нового времени имеет особое значение, поскольку в этом проявилась взаимосвязь многих новых свойств законодательства.
Во-первых, в XVIII в. начал устанавливаться порядок прохождения законодательных актов, который определял их юридическую силу, что было также связано с установлением приоритета закона. И хотя на протяжении всего XVIII в. этот порядок оставался зыбким и неустойчивым, одно правило соблюдалось четко: публикация законодательного акта – обязательное условие его вступления в силу.
Во-вторых, вполне очевидна взаимосвязь публикации законодательных актов и принципа «Незнание закона не освобождает от ответственности», которую неоднократно подчеркивал и сам законодатель.
2.3.7. Обеспечение эффективности законодательства
Публикация законодательных актов выступает как одно из условий эффективности законодательства, целенаправленное стремление к которой возникает в Новое время.
В Новое время, в отличие от Средневековья, человек начинает осознавать ход исторического времени, поскольку ускорение темпов общественного развития привело к тому, что окружающая социальная действительность менялась на глазах одного поколения. В России этот существенный сдвиг в восприятии хода исторического времени усилили петровские преобразования. С данными изменениями связано возникновение мемуаристики и исторической науки, а в сфере законодательства осознание изменчивости социума привело к желанию путем законотворчества изменить личность и общество. Это, в свою очередь, усиливало стремление к обеспечению эффективности законодательных мер, что вело к налаживанию механизма обратной связи в управляющей системе через сбор статистических данных. Изучение законодательства, таким образом, позволяет выявить причины развития отдельных направлений статистики с конца XVIII в. Одновременно, идя от имеющихся знаний о развитии статистики в России, можно сделать выводы (хотя и предварительные) о системе приоритетов в государственной политике.
Иногда для суждения об эффективности того или иного законодательного акта бывает достаточно заглянуть в последующее законодательство.
