Подобный подход был связан с характером законодательной системы, которая в это время проходила период своего становления. Но отбор законодательных актов диктовался и историческим подходом к законодательству, с которым также связывалась необходимость издания Полного собрания законов: «…история государства без познания законов не может иметь ни ясности, ни достоверности, так как, с другой стороны, законы без истории часто бывают невразумительны»[279]. В соответствии с концепцией исторического происхождения права Полное собрание законов должно было использоваться в тех случаях, когда «бывает нужно прежде всего пройти ряд прежних узаконений, сообразить силу их в совокупности, чтоб составить начертание закона, утвержденное не только на настоящем, но и на прежнем разуме законодательства»[280]. В соответствии с этой целью, хотя «все частное, все личное, все меры временныя положено исключить из состава Собрания», из этого правила были сделаны исключения, о которых говорится следующее: «…есть распоряжения, по существу своему частные и случайные, но по историческому их достоинству важные. Их положено сохранить в Собрании, как памятники того века, как указание общественных его нравов, как изображение гражданской его жизни»[281].
Нечеткость определения понятия «закон» ведет к нечеткости в отборе законодательных актов при публикации в Полном собрании законов, бывшем основным источником текстов законодательных актов, которым пользовались историки и историки права, начиная со времени его публикации.
Разновидности законодательных актов
Поскольку для рассматриваемого периода, особенно для XVIII в., задача разграничения законов и иных нормативных актов принципиально неразрешима, целесообразно сосредоточить усилия на выяснении юридической роли, характера и масштабов действия отдельных разновидностей законодательных актов. Сразу уточним, что рассмотрение порядка разработки, принятия и публикации законодательных актов различных разновидностей при всей значимости этой проблемы не входит в нашу задачу, поскольку нами изначально декларировалось рассмотрение законодательства по принципу «черного ящика». Отметим лишь, что Б. М. Кочаков считает, будто разновидность законодательного акта зависела именно от порядка его прохождения[282]. Правда, высказывание Б. М. Кочакова относится к рассматриваемым им законодательным актам XIX – начала XX в., когда была выработана законодательная процедура, которая в XVIII в. не отличалась четкостью. Но и применительно к этому периоду встает вопрос о соотношении причины и следствия: разновидность зависела от законодательной процедуры или определенный порядок прохождения законодательного акта обусловливался особенностями его юридической функции, т. е. его разновидностью?
Элементы предлагаемого подхода можно усмотреть, например, в том, что Н. П. Загоскин в «Истории права русского народа…» не дает определения законодательного акта в целом, а пишет следующее: «С начала XVIII столетия развитие русского законодательства совершается посредством издания отдельных законов самого разнообразного вида и содержания – регламентов… учреждений, уставов, положений, наказов, указов, манифестов и т. п.»[283].
В этом высказывании Н. П. Загоскина отсутствует иерархия законодательных актов: они перечисляются в произвольном порядке. Не выстраивают иерархию и другие авторы. Например, М. Ф. Владимирский-Буданов перечисляет разновидности законодательных актов в такой последовательности: уставы, регламенты и учреждения, указы, инструкции, манифесты[284]. Составители Полного собрания законов Российской империи в «Табели о числе уставов, учреждений, наказов, жалованных грамот, указов и трактатов, состоявшихся со времени Уложения, с 29 Января 1649 по 1 Января 1832 года» группируют разновидности законодательных актов следующим образом: 1) уложения, уставы, учреждения и наказы; 2) жалованные грамоты; 3) манифесты и указы; 4) трактаты[285].
В советской историографии дать иерархическую классификацию законодательных актов XVIII в. попытался О. А. Омельченко. В качестве высшего типа законодательного акта он определяет манифесты, которые издавались только монархом и были обращены ко всем подданным. Следующую по значимости группу составляют именные указы (в том числе и объявленные), которые издавались монархом по существенным вопросам государственного значения и были адресованы конкретным государственным учреждениям или высшим должностным лицам. И третья группа – указы, которые могли издаваться как самим монархом, так и от его имени Сенатом (сенатские указы, указы, объявленные из Сената)[286].
В целом в историографии проблема анализа разновидностей законодательных актов не решена. Во-первых, их (по названиям в Полном собрании законов) было гораздо больше, чем упоминается в историографии. Во-вторых, вопрос об иерархии разновидностей должен решаться на репрезентативном материале путем сопоставления правовых норм, фиксируемых в законодательных актах разных разновидностей.
Выделим наиболее существенные разновидности законодательных актов, сложившиеся в XVIII в.
Манифесты – законодательные акты, провозглашавшие вступление на престол нового императора, сообщавшие о рождениях, браках и кончинах лиц императорской фамилии, а также о наиболее существенных реформах («О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» от 18 февраля 1762 г., «О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей» от 19 февраля 1861 г.). Манифесты издавались при объявлении войны, заключении мира и при стихийных бедствиях (например, во время эпидемии чумы).
Указы – наиболее многочисленная и разнообразная группа законодательных актов. Указами могли регулироваться почти все сферы государственной и общественной жизни.
Уставы – специальные законодательные акты, регулирующие какую-либо сферу деятельности (Новоторговый устав 1667 г., Воинский устав 1716 г., Морской устав 1720 г., Устав благочиния 1782 г., Таможенный устав по Европейской торговле 1819 г.) или отрасль материального права (Устав о векселях 1729 г., Устав о банкротах 1800 г.).
Регламенты и учреждения – законодательные акты учредительного характера, определявшие организацию, состав, компетенцию и регулирующие деятельность государственных учреждений (Регламент главного магистрата 1721 г., Генеральный регламент 1720 г., Духовный регламент 1721 г.).
Уставы и регламенты – законодательные акты кодифицирующего характера.
Фактически разновидностей законодательных актов было гораздо больше, и их соотношение постоянно – от правления к правлению – менялось.
Рассмотрим два примера. Сравним по разновидностям соотношение законодательных актов за период правления Петра III и сопоставимый по времени начальный период правления Екатерины II. За краткий период правления Петра III было принято 192 законодательных акта, начиная с манифеста от 25 декабря 1761 г. «О кончине государыни императрицы Елисаветы Петровны и о вступлении на престол государя императора Петра Третьего» и кончая именным, данным Сенату указом от 26 июня 1762 г. «О сборе денег, розданных в заем из банков Санкт-Петербургского и Московского и о недаче заимщикам отсрочки во взносе оных». За сопоставимый период правления Екатерины II с 28 июня 1762 г., с издания манифеста «О вступлении на престол императрицы Екатерины II», по 20 декабря того же года, включая именной, данный Сенату указ «О произведении наследника цесаревича и великого князя Павла Петровича в генерал-адмиралы», было издано 148 законодательных актов. Отметим, что период правления Екатерины II с восшествия на престол по 20 декабря нами рассматривается как сопоставимый с периодом правления Петра III, поскольку следующий законодательный акт датируется 8 января 1763 г. Распределение по разновидностям законодательных актов, принятых в рассматриваемое время, приведено в табл. 1.
Даже беглый взгляд на приведенную таблицу позволяет сделать некоторые любопытные выводы, касающиеся в первую очередь роли отдельных государственных учреждений в то или иное правление. В перечне не раскрыты названия должностей тех лиц, которые объявляли императорские указы, а их сопоставление по различным царствованиям (и даже по разным периодам одного царствования) тоже может дать любопытные результаты.
Свод законов упорядочивал номенклатуру разновидностей законодательных актов. Статья 53 Свода устанавливала следующие их разновидности: уложения, уставы, учреждения, грамоты, положения, наказы (инструкции), манифесты, мнения Государственного совета и высочайше утвержденные доклады. Однако критерии их различения в Своде не сформулированы.
