Функцию кодексов на протяжении XVIII–XIX вв. отчасти выполняли регламенты и уставы. Напомним, что в ключевом для становления новой системы законодательства указе от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских…» говорится, что именно «все уставы и регламенты запечатываются». Этим же указом предусматривалось присоединение к регламентам вновь утверждаемых законодательных норм.
В дальнейшем, на протяжении всего XVIII в., предпринимались попытки – по ряду причин неудачные – провести кодификацию законодательства, т. е. создать новое Уложение.
Вновь проблема кодификации законодательства была поставлена в конце 1720‑х годов. В 1730 г. была учреждена Уложенная комиссия, которая безрезультатно проработала более десяти лет. Новая Комиссия о сочинении Уложения была созвана в 1754 г. и с перерывами продолжала свое существование до середины 1760‑х годов, подготовив несколько проектов, в частности проект уголовного Уложения. Наиболее известна в истории Уложенная комиссия 1767–1768 гг., созванная Екатериной II[272].
Павел I, придя к власти в 1796 г., назначил новую Кодификационную комиссию. Ее преемницей стала Кодификационная комиссия Александра I, работавшая с 1804 по 1826 г. С 1826 г. для кодификационной работы было создано второе отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. После его упразднения в 1882 г. кодификационная работа была сосредоточена в Государственном совете.
Несмотря на безуспешность попыток кодификации, можно утверждать, что уже в период правления Петра I наблюдалось стремление уйти от прецедентного права, базировать право на систематизированном законодательстве.
В XIX в. попытки провести кодификацию сначала воплотились в создании Свода законов Российской империи. Свод был издан в результате деятельности второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии в 1832 г. и вступал в действие с 1 января 1835 г. В Свод вошли действующие законодательные нормы, систематизированные тематически (в отличие от хронологической систематизации Полного собрания законов). Хронологически они охватывали период от начала XVIII в. до 1 января 1832 г.
Структура Свода законов была определена М. М. Сперанским. Свод включал восемь главных отделов, распределенных по 15 томам[273].
Основные государственные законы (том I, часть 1).
Учреждения: а) центральные (том I, часть 2); б) местные (том II); в) уставы о службе государственной (том III).
Законы правительственных сил: а) уставы о повинностях (том IV); б) уставы о податях и пошлинах (том V); в) устав таможенный (том VI); г) уставы монетный, горный и о соли (том VII); д) уставы лесной, оброчных статей, арендных старостинских имений (том VIII).
Законы о состояниях (том IX).
Законы гражданские и межевые (том X).
Уставы государственного благоустройства: а) уставы кредитный, торговый, промышленности (том XI); б) уставы путей сообщения, строительный, пожарный, о городском и сельском хозяйстве, о благоустройстве в казенных селениях, о колониях иностранцев в империи (том XII).
Уставы благочиния (законы полиции): а) уставы о народном продовольствии, об общественном призрении и врачебный (том XIII); б) уставы о паспортах и беглых, о предупреждении и пресечении преступлений, о содержащихся под стражей, о ссыльных (том XIV).
Законы уголовные (том XV, книга 1) и уголовно-процессуальные (том XV, книга 2).
Свод законов не может рассматриваться как кодекс, поскольку он не снимал действия предшествующего законодательства[274]. В манифесте от 31 января 1833 г., объявлявшем об издании Свода законов, говорилось: «Свод законов ничего не изменяет в силе и действии их, но приводит их только в единообразие и порядок…». Составители Свода (работу возглавлял М. М. Сперанский) при систематизации законодательства отбирали действующие нормы, затем они приняли следующие правила передачи их текста: «а) те статьи свода, кои основаны на одном действующем указе или постановлении, излагать теми самыми словами, какие стоят в тексте, без малейшего их изменения; б) те статьи, кои составлены из двух и более указов, излагать словами указа главного с присоединением из других тех слов, кои служат ему дополнением или пояснением; в) статьи, составленные из соображения многих указов, излагать по тому смыслу, какой они представляют в их совокупности»[275]. Таким образом, допускалось вмешательство в текст законодательных актов, служивших источником Свода законов. Впоследствии эти правила уточнялись. Чаще всего в целях сокращения объема Свода опускалась мотивировочная часть законодательного акта, что в ряде случаев могло привести к расширительному толкованию законодательных норм. Но все же при создании Свода его составители последовательно придерживались главного правила: «Из двух несхожих между собой законов надлежит следовать позднейшему, не разбирая, лучше ли он или хуже прежнего, ибо прежний считается отрешенным тем самым, что поставлен на место его другой»[276].
Первоначально предполагалось издавать Свод законов каждые десять лет. Второе издание вышло в 1842 г., а третье – только в 1857 г. Это было последнее единовременное издание Свода, впоследствии он издавался отдельными уставами. Среди этих изданий следует обратить особое внимание на Свод основных государственных законов, изданный 23 апреля 1906 г., накануне открытия I Государственной думы.
Кодификацию всего законодательства провести так и не удалось. В 1845 г. было издано «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» – пример кодификации одной из отраслей права, – впоследствии входившее в том XV Свода законов. После реформы 1864 г. в Свод был добавлен том XVI, содержавший судебные уставы.
2.3.9 Классификация законодательных актов
Сложность и значимость проблемы классификации законодательных актов обусловлена невозможностью четкого определения понятия «закон» в условиях самодержавия. Поэтому необходимо четко определить сферу действия и юридическую силу отдельных разновидностей законодательных источников и выявить их иерархию.
Классификация законодательных актов законодателем
29 апреля 1720 г. был издан именной указ «О разделении указов на временные и ко всегдашнему наблюдению издаваемые и о напечатании сих последних». В нем говорилось: «Указы все за Нашею подписью разбирать на двое: которые временные в особливую книгу, а которые в постановление какого дела, те припечатывать, а именно: что надлежит до коллегии, то в регламент коллегии, а что к уставу или артикулу и прочим делам, в регламент, а не на время, то оные припечатывать по вся годы к оным книгам». Этот короткий указ содержит важные моменты. Так, подпись царя выступает как непременный атрибут законодательного акта. Кроме того, в этом указе можно усмотреть стремление к постоянной кодификации законодательства, проявлявшееся в прибавлении вновь принимаемых норм к уже существующим законодательным актам обобщающего характера. И наконец, законодатель делит законодательные акты на временные и постоянного действия.
Более сложную классификацию законодательных актов предлагала Екатерина II в «Наказе Комиссии о сочинении проекта нового Уложения». Она выделяла три группы законодательных актов: во-первых, «законы в собственном смысле, т. е. те установления, которые ни в какое время не могут перемениться»; во-вторых, «временные учреждения»; в-третьих, «указы», изданные по частному поводу. Таким образом, Екатерина II разделяла акты верховной власти не только по времени действия (временные и постоянные), но и по масштабу действия (всеобъемлющие и частные).
В XIX в. попытки разделить акты верховной власти на временные и постоянные продолжались. Необходимость такой классификации законодательных актов отмечалась в наказе Александра I Непременному совету, созданному манифестом от 30 марта 1801 г., и в проектах государственных преобразований М. М. Сперанского. Последний предлагал разделить все акты верховной власти на два разряда: на «те постановления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собою» и которые представляют закон в точном смысле, и на «те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают токмо образ исполнения первых» и представляют собой предмет исполнительной власти[277].
Итак, теоретические рассуждения о классификации актов верховной власти не привели к пониманию критериев определения закона. Но решать задачу отбора законодательных актов среди постановлений верховной власти пришлось при составлении Полного собрания законов Российской империи. Его составители, признав безуспешность предпринимавшихся попыток классификации актов верховной власти, сформулировали следующий принцип их отбора для публикации: «В состав Собрания вмещать по порядку времени все постановления ко всегдашнему исполнению от верховной власти или именем ея от учрежденных ею мест и правительств изданные». Иными словами, составители Полного собрания законов останавливались на сформулированном еще при Петре I принципе отличия постоянных законодательных норм от временных постановлений, но фактически смягчали подчеркивавшийся почти всеми правоведами и историками права принцип, что закон исходит от императора. Составители Полного собрания законов также отмечали: «Судебные решения имеют силу закона единственно в тех случаях, по коим они состоялись; по сему они не должны быть помещаемы в Собрании законов общих»[278]. Сформулировав вышеуказанные принципы отбора законодательных актов для Полного собрания законов, его составители допускали следующие исключения: «…есть судебные решения, коих сила распространена в самом их изложении на все случаи, им подобные; есть другие, кои, быв в начале частными, приняты в последствии примером и образцом других решений и таким образом сделались общими; есть решения частные, но в них сделано изъяснение закона общего, установлен точный смысл его и отвергнуты толкования с разумом его несообразныя. Все таковые и сим подобные судебные решения положено вместить в состав Собрания. Подобное сему изъятие положено сделать и в решении дел уголовных. Важнейшия из оных, особенно по преступлениям государственным, признано полезным сохранить в Собрании».
