Будучи «столичным городом», Ташкент в 1877 г. по инициативе Кауфмана получил самоуправление в соответствии с Городовым положением от 16 июля 1870 г., то есть те же права, что и другие российские города. Домовладельцы стали избирать городскую думу. Участвовать в выборах гласных думы могли ташкентцы, достигшие 25 лет, подданные Российской империи, владевшие недвижимым имуществом, платившие городские налоги и не состоявшие под судом или следствием. Таким же правом пользовались медресе и мечети, как юридические лица, владевшие недвижимостью. Избиратели распределялись по куриям в соответствии с их имущественным цензом.
В думу первого созыва было избрано 69 гласных: 48 человек от русского Ташкента и 21 – от азиатской части[327]. В русской части проживало в 1877 г. 3921 житель, в азиатской – 80 тысяч. Несправедливость в представительстве отметил в отчете о ревизии 1882 г. тайный советник Ф.К. Гирс: «Более или менее справедливое соотношение представительства двух частей города в думе не только может принести пользу в смысле соединения двух народностей, но вместе с тем и гарантировать правильное и равноправное самоуправление»[328].
Исполнительным органом Ташкентской городской думы была городская управа, а городской голова назначался генерал-губернатором. При К.П. Кауфмане эту должность занимал начальник Ташкента.
Согласно Временному положению 1867 г. кочевое население края делилось на волости, а те, в свою очередь, – на аулы. Административная и полицейская власть осуществлялась волостными управителями и аульными старшинами, которые избирались сроком на три года и утверждались военным губернатором области. Также на три года избирались аксакалы в городах и других поселениях.
Русская администрация с первых лет присоединения края к империи стремилась ослабить власть и влияние традиционных правителей, таких, например, как беки и баи, для чего, в частности, волости и аулы создавались не по родовому, а по территориальному признаку. В сельском (аульном) обществе могло быть не более 200 дворов или кибиток, в волостном – от тысячи до 2 тысяч дворов или кибиток. Такое административное деление вызывало возмущение родо-племенной знати, воспринимавшей это нововведение как нарушение родовых связей казахов и киргизов, которые в основном были кочевниками.
Главной задачей выборной администрации было собирать налоги. «Без военно-народного управления, – пишет Кауфман, – невозможно было надеяться ни на поступление податей, ни на правильную деятельность вновь открытых учреждений»[329].
Кроме сбора налогов и дел хозяйственных на волостного управителя возлагались и полицейские функции: он был обязан обеспечить спокойствие в подведомственной волости, производил дознание о преступлениях, находившихся в юрисдикции народных судов, оповещал население о законах и постановлениях российской администрации. Для решения серьезных дел, касавшихся всего волостного общества, волостной управитель созывал волостной съезд выборных представителей.
Чины низовой администрации нередко злоупотребляли своим положением, что вынуждало русские власти лишать их своих должностей. Тайный советник Ф.К. Гирс в отчете о ревизии Туркестанского края отмечал: «Из 109 волостных управителей Сырдарьинской области уволено в течение трех лет 38 лиц, что составляет 35 %, или около 13 случаев в год»[330]. Далее Гирс пишет: «Стремление попасть в волостные объясняется, с одной стороны, довольно значительным содержанием, а с другой – тем, что у него сосредоточен сбор податей целой волости, причем легко возможные незаконные поборы, несвоевременная сдача в казначейство собранных денег и нередко даже утайки их. Кроме того, волостной управитель в силу представленной ему власти (параграф 112 Положения 1867 г.) может налагать денежные штрафы до трех рублей. Контролирование его в этого рода суммах совершенно невозможно, в особенности при кочевом образе жизни населения»[331].
Положение 1867 г. вводило новый порядок сбора налогов, при этом упрощалась система налогообложения – при ханах налогов и сборов было множество, никто толком не знал сколько их, тем более что в любой момент мог быть введен новый налог. Оседлое население в аграрных районах платило херадж – поземельный налог, равный 1/10 части урожая, закят – налог с торгового оборота (впоследствии был отменен российскими властями), а также налоги на содержание оросительных сооружений, дорог, мостов, базаров и т. п. Новостью для местного населения стал налог на обустройство почтово-телеграфной службы.
Как уже говорилось, в администрации генерал-губернатора состояли представители центральных ведомств. Функции контроля за финансовой деятельностью осуществляла Туркестанская контрольная палата, бывшая частью системы Госконтроля империи. Главной задачей палаты была проверка финансовой отчетности губернских учреждений. Отчетность проверялась очень тщательно, сначала в «кассовом отношении», то есть определялось, насколько правильно были проведены операции, а затем «по существу действий», то есть насколько законны и целесообразны операции, санкционированные распорядителями кредитов. Убытки, причиненные казне незаконными или неправильными действиями должностных лиц, обращались в начет в административном или судебном порядке. Заключения ревизоров можно было обжаловать в Совете Госконтроля в Петербурге[332]. Именно бдительность ревизоров Госконтроля позволила вывести на чистую воду многих лихоимцев, которым показалось, что, находясь за тридевять земель от имперского центра, они могут делать что угодно, не опасаясь наказания. Именно бдительность ревизоров и гласность эпохи Великих реформ сделали многие «художества» достоянием российской общественности и вместе с тем способствовали искажению образа туркестанского первопроходца.
В июне 1869 г. постановлением Государственного совета в Ташкенте была учреждена Туркестанская казенная палата, подведомственная Министерству финансов. Палата заведовала поступлением налогов, кроме того, она выполняла и контрольные функции. Местными органами палаты были областные и уездные казначейства. Они принимали поступающие доходы и производили платежи по расходам местных органов управления. Правильность операций казначейства проверялась контрольным отделом казенной палаты, а затем ревизором Контрольной палаты.
Надо сказать, что негативному восприятию людей, служивших или занятых предпринимательством в Туркестане, за его пределами способствовала непрекращающаяся борьба между службой Госконтроля, МИДом и Министерством финансов с первым генерал-губернатором Туркестана Константином Петровичем фон Кауфманом. Эта борьба продолжалась без перерыва все 15 лет пребывания Кауфмана на своем посту, она не только не была скрытой, но благодаря газетам приобрела широкую огласку.
Появившись в Ташкенте, Кауфман начал преобразовывать край, что никогда не проходит гладко, без сопротивления оппонентов или даже врагов. Он был «устроителем края», как называли его соратники. При этом он хорошо знал, чего хотел добиться, он был одним из немногочисленной группы либералов, которые окружали Александра II и подвигли его на реформаторство. К тому же он был человек с немецким характером.
«Война» началась с того момента, когда Кауфман начал свои преобразования в традиционной системе землепользования (об этом позже).
Возражения петербургских ведомств касались, кстати, не только земельной реформы. Ташкентскую администрацию упрекали в мелочном вмешательстве в повседневную жизнь местного населения. В Петербурге подняли на смех установление проекта Положения об управлении краем 1873 г. о том, что полицейские чиновники уездных управлений должны решать бракоразводные дела мусульман, предварительно побывавшие и не решенные в двух местных судебных инстанциях. Тем не менее такова была практика во всех колониальных обществах, где последнее и решающее слово принадлежало представителям метрополии. Критикам кауфманского проекта казалось вздорным предложение выдать каждому жителю Туркестанского края удостоверение личности. Проект оспаривался пункт за пунктом[333].
Проходили годы, а полемика между Петербургом и Ташкентом по поводу туркестанского землеустройства не иссякала. Среди многочисленных, порой серьезных аргументов петербургской стороны можно обнаружить возражения, имеющие в основе обычное для бюрократических структур ведомственное соперничество. В Министерствах финансов, контроля и иностранных дел были возмущены привилегированным положением Туркестанского генерал-губернаторства, состоящего в ведении военного ведомства, а не Министерства внутренних дел, как другие губернии России. Раздражало также министерских чиновников и то, что начальник обширного азиатского края не только пользовался неизменным покровительством очень влиятельного военного министра Д.А. Милютина, бывшего в 70-х гг. фактическим премьер-министром, но имел также исключительную возможность обращаться к Государю непосредственно, с нарушением правил бюрократической иерархии. Раздражение петербургских чиновников в определенной степени бывало обоснованным, когда от Императора приходило неожиданное, с ними не согласованное распоряжение выделить из, как всегда, скудного бюджета те или иные суммы для нужд опостылевшего им Кауфмана; это могло быть и требование признать действующим то или иное подписанное международное соглашение, против которого чиновники боролись. Как говорится, непростые это были отношения.
