Третий вопрос: масштаб реформы и правовых актов, которыми она вводится в действие – должно ли это быть сделано на макроуровне для всей страны или предпочтительнее регулировать ситуацию на микроуровне, т. е. путем регионального законодательства, правоприменительной практики, создания локальных систем социального контроля в виде земства, местного самоуправления и институтов административной юстиции. В настоящее время эта проблема выглядит особенно актуальной: результаты радикальной демократической трансформации конца ХХ в. получили конституционное закрепление и зафиксированы (как, например, право частной собственности на землю) в кодексах гражданского и земельного права. Однако, их практическая реализация далека от совершенства в силу противоречивости законодательства, отсутствия законов регионального уровня, а главное – неготовности самого общества воспользоваться полученными правами (в силу консерватизма, отсутствия опыта, развитой инфраструктуры рыночных институтов, а также адекватной системы судебных учреждений и административной юстиции). В результате оказывается, что многие принципиальные конституционные нормы, составляющие основу гражданского общества, блокируются на самом низком уровне.
В истории русского либерализма эти две позиции – приоритет центрального или местного уровня реформ, – были представлены двумя основными течениями – конституционалистов (которые вслед за Б.Н. Чичериным добивались немедленного введения конституции после Великой реформы 1861 г.) и земцев-конституционалистов (которые, вслед за К.Д. Кавелиным отстаивали приоритет реформирования на локальном уровне, выдвигали в качестве приоритетной идею бессословной «мелкой земской единицы»). Из этого вытекали различные представления о стратегии модернизации – соотношении социальных и политических реформ, местного и центрального управления, темпах модернизации и даже ее результатах (например, споры по вопросу о структуре парламента и отражении в нем местных интересов). Интересно, что эти споры сохранили свое значение до настоящего времени, как показывает, например, сопоставление конституционных проектов А.Д. Сахарова и А.И. Солженицына.
Четвертый вопрос: модернизация в правовых формах или в неправовых формах. Представляется важным рассмотрение этих двух вариантов в истории: до революции модернизация шла в основном в правовых формах. Об этом говорят этапы развития российского конституционализма – от первых попыток ограничения монархической власти путем олигархических конституционных проектов, начиная с XVII в. к концепции Просвещенного абсолютизма второй половины XVIII в. и идеям правительственного конституционализма XIX в. – к практической реализации перехода от абсолютной монархии к дуалистической конституционной монархии и от нее к республике в феврале-марте 1917 г.[415] В целом эта эволюция означала движение российской политической системы по линии расширения правовых основ гражданского общества и прав человека. Тот же правовой подход характерен для крупных социальных реформ Старого порядка: Крестьянская реформа была осуществлена на основе компромисса двух основных социальных слоев – крестьян и помещиков с сохранением права собственности на землю и введением особого переходного периода («выкупной операции») для этого. Столыпинская реформа также характеризовалась подчеркнутым приоритетом к праву частной собственности, вообще стремлением создать оптимальные условия для создания нового среднего класса – мелких собственников земли, способных владеть и распоряжаться ею на коммерческой рыночной основе.
После революции модернизация велась уже целиком на неправовой основе: политическая система однопартийной диктатуры не предполагала каких-либо реальных конституционных ограничений (но только номинальные). Что касается отношений собственности, то в ХХ в. они радикальным образом пересматривались трижды – в 1917 (когда в ходе национализации был отвергнут сам институт частной собственности), 1929 г. (отчуждение крестьян от земли в результате сплошной коллективизации) и 1990-е г г. (в ходе приватизации государственной собственности), причем все три раза – с разрывом правовой преемственности. В третьем случае, возможно, речь идет о восстановлении правовых отношений, существовавших до революции, однако это было сделано отнюдь не в рамках правовой логики. Таким образом, советская традиция отрицания права – правового нигилизма и волюнтаризма – получила продолжение в постсоветский период, когда отношения собственности, федерализма и конституционализма решались неправовым путем.
Пятый вопрос: степень сохранения социального консенсуса в ходе реформ. В современной литературе о переходных периодах реконструировано две основных модели преобразований по этому признаку – модель договора и модель разрыва. Первая характеризуется предварительным согласием основных политических сил – участников переходного процесса – о его целях и средствах достижения этих целей. Договорная модель выражает ситуацию существования фундаментального согласия в обществе относительно базовых ценностей конструируемой политической или социальной системы. Это может быть договор между основными политическими партиями (как в Испании постфранкистского периода) или между оппозицией и старой властью (как в Восточной Европе во время Круглых столов коммунистической власти и оппозиции в 1989 г.).
Подобный договор может получить и юридически зафиксированную форму, если стороны переговоров готовы взять на себя политическую ответственность за его осуществление. В России некоторые аналоги этого процесса можно обнаружить в период подготовки Крестьянской реформы 1861 г., когда либеральные критики режима получили возможность участвовать в обсуждении условий реформ. В период революции данная модель получила слабое выражение в создании ряда институтов для поиска компромисса между политическими партиями – Демократического совещания и Предпарламента, хотя они не сыграли принципиальной роли.
В целом, однако, договорная стратегия социально-политической модернизации не реализовалась в России в 1917 г., как не реализовалась она затем в 1991 и 1993 гг. Во всех трех случаях радикальных преобразований социальной и политической системы в ХХ в. был избран путь конституционной революции, но не конституционной реформы (которая предполагает введение новых правовых норм на основании положений старого Основного закона о его изменении)[416]. Данная проблема стала вновь актуальной в настоящее время в связи с полемикой относительно целесообразности изменения действующей Конституции РФ 1993 г. и способов такого изменения. Исторический опыт показывает, что соотношение нормы и реальности очень часто менялось в России без соответствующих изменений в праве или даже проходило вопреки нормам позитивного права, что ставит под угрозу непрочный социальный консенсус – политическую стабильность, достигнутую на предшествующем этапе модернизации.
Следствием неустойчивости политической системы, вынужденной одновременно решать проблемы различного уровня, становится режим мнимого конституционализма, который характеризуется формальным признанием (и конституционным закреплением) основных прав и свобод граждан, однако включает в основное законодательство такие нормы и их трактовку, которые наделяют главу государства надконституционными (или «метаконституционными») полномочиями, предоставляют исполнительной власти практически неограниченные прерогативы. Особенности такого режима (связанные с отсутствием реального разделения властей, федерализма, многопартийности, социального контроля над распределением финансовых ресурсов, зависимостью судебной власти и ограниченной свободой средств массовой информации) приводят к централизации и бюрократизации управления, делегированию власти и ответственности на самый высокий уровень принятия решений.
Этот политический режим был характерен для короткого периода существования элементов дуалистической монархии в России начала ХХ в. (а также для ряда других империй Восточной Европы и Азии) и оказался воспроизведен в существенных чертах с завершением конституционной революции 1993 г. и последующей стабилизации. Современный курс может быть определен как прагматизм, вытекающий из задач постреволюционной стабилизации. Это значит, что Россия не ставит уже задач идеологического доминирования (сам факт наличия мобилизационной идеологии свидетельствует о незавершенности модернизации), но стремится сохранить и защитить свои интересы, что делает консерватизм востребованной системой взглядов. Тот факт, что этот режим (мнимого конституционализма) неоднократно воспроизводился в истории, позволяет увидеть в нем выражение противоречий модернизации – стремление сочетать демократическую легитимность власти (необходимую для обеспечения ее устойчивости) с сохранением ее автономности и существенной свободы от социального контроля (необходимых для проведения неизбежных, но непопулярных реформ).
