Одним из ее важнейших следствий является неизбежная концентрация власти путем делегирования полномочий: от парламента к правительству и от него – главе государства. Сознательно ограничив парламентаризм и добившись контроля над нижней палатой, эта система отводит правительству подчиненную и чисто техническую роль, используя его в основном для отвода критики за непопулярные экономические решения от главы государства. Правительство не является ответственным перед Думой и зависит исключительно от президента.
Президентская власть в России неуклонно возрастала и приобрела многие черты, характерные для бонапартистской модели. Президент не представляет ни исполнительную, ни законодательную, ни судебную власть, а является главой государства, который, по конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов власти. Но те законы, которые были внесены в Думу, говорят о том, что движение идет в сторону усиления президентской власти. В том же направлении идут некоторые последние законодательные инициативы – обсуждение в Думе законопроектов о Конституционном собрании, чрезвычайном положении, о предоставлении неприкосновенности бывшим президентам. Они не только реализуют голлистский идеал «республиканского монарха», но идут еще дальше, возвращая нас, по существу, к концепции мнимого конституционализма.
От федерализма к унитаризму: реформа административного устройства
Представляя собой качественный этап в формировании национального государства современного типа, бонапартизм выдвинул формулу централизации власти, ее рационализации и бюрократизации. Кодификация права, создание рациональной бюрократической и полицейской машины, а также четкого административно-территориального деления завершили процессы, шедшие ранее, – от абсолютизма до революции. Общий принцип состоял в рационализации и упрощении административной сети, установлении бюрократического порядка, иерархии и компетенции при сохранении существующего персонала. Особую роль играли префекты – проводники и гаранты публичного порядка, представлявшие собой ключевой элемент имперской иерархии и контроля за исполнением решений. В духе полицейского государства был разработан новый (достаточно жесткий) Уголовный кодекс 1810 г., создавалась новая система судебных учреждений. В целом юстиция и полиция внесли существенный вклад в унификацию законодательства, обеспечение порядка или «социальной гармонии», нарушенных революцией. Общая тенденция развития политической и правовой систем состояла в сосредоточении всех конституционных ветвей власти в руках главы государства, получившего монополию на интерпретацию конституции и даже ее легитимное изменение.
Концепция сильного национального государства, как было показано, стала основой современных российских реформ.
Российский федерализм постсоветского периода действительно представлял собой противоречивую комбинацию советских принципов национально-территориального устройства и результат слабости центральной власти. Для советской модели номинального конституционализма было характерно лишь демагогическое провозглашение свободы национального самоопределения и суверенитета, которое стало реальностью в условиях распада государства постсоветского периода. Федерализм стал эволюционировать в направлении национального сепаратизма и политической децентрализации в направлении конфедерации. В противовес этому в основу создания федеральных округов были положены уже чисто рациональные географические и экономические критерии.
Создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах стало другим важным шагом по установлению жесткого контроля над регионами.
Еще в период принятия Конституции 1993 г. говорили о противоречии между огромными полномочиями Администрации президента (сравнивая ее с Политбюро), которая стоит над правительством, и ее формальным статусом, который имеет совершенно технический характер. Эта тенденция лишь возрастала с того времени и сейчас стала доминирующей, поскольку именно Администрация становится центром подготовки и осуществления реформы.
Существо конституционной конфликтности выражается в противоречии между значительными полномочиями новых должностных лиц, которым реально переходит значительное число прерогатив губернаторов, и их административным статусом. Полномочные представители и их заместители являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации президента, которая ведает их назначением и смещением, осуществляет оперативное руководство их деятельностью. Деление федерального пространства на округа и постепенная передача значимых рычагов власти от губернаторов к полпредам требует контроля над информацией. Концепция единого информационного пространства, разрабатывавшаяся в Совете безопасности, имела, по-видимому, именно этот смысл, а ее начавшаяся вскоре реализация включала прямое назначение президентом (по рекомендации полпредов, а не губернаторов) руководителей региональных телерадиокомпаний. Ответом на эти шаги стали попытки приватизации областных телерадиовещательных каналов губернаторами.
Унификация законодательства ведет к изменению функций судебной власти и прокуратуры, которые стали основным инструментом процесса централизации и унификации власти. В этой связи показательна готовящаяся реформа судебной системы, суть которой представлена в законопроекте, внесенном Верховным судом в Государственную Думу, – «О федеральных административных судах в Российской Федерации».
Оппозиция данной программе реформ усматривает в них отказ от конституционной концепции федерализма, осуществление рационализации и унификации законодательства без учета исторических особенностей и традиций отдельных субъектов Федерации (прежде всего национальных автономий). Противники тотальной унификации регионального законодательства (конституций и законов) подчеркивают ее противоречие Конституции РФ, которая оговаривает ее федеративное устройство и в то же время предполагает существование различий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Они ссылаются на опыт других федеративных государств, например США, где законы штатов отличаются как друг от друга, так и от федеральных. Преследуя цель унифицировать по плану региональное законодательство, власти, по мнению оппозиции, игнорируют проблему несоответствия норм федеральных законов друг другу, что гораздо опаснее, поскольку выбор более предпочтительной нормы остается за регионом. Региональные лидеры выдвигают центру обвинения в подавлении оппозиции, создании монопольной партии власти и бюрократизации.
По существу, однако, речь идет о попытке новой интерпретации российского федерализма в перспективе унитаризма и централизации, осуществляемой с помощью трех основных инструментов – юстиции, полномочных представителей президента и поддержки локальной оппозиции неугодным лидерам.
Борьба с нотаблями и судьба верхней палаты
Параллельно с процессом централизации власти идет борьба с ее подлинными или мнимыми противниками в лице нотаблей – региональных лидеров, которые объективно заинтересованы в децентрализации управления. В России в виде таких нотаблей выступили главы субъектов Федерации, власть которых во многих случаях проистекала не столько из народного волеизъявления, сколько из реального контроля над местной политической элитой, партиями и экономическими ресурсами. Будучи могущественными правителями своих регионов, эти «региональные бароны» имели также правовой и политический иммунитет в качестве членов верхней палаты – Совета Федерации. Начавшееся реформирование федеративных отношений не могло поэтому не коснуться данного высшего корпоративного института региональной власти.
Для его реформирования выдвинуты три основные инициативы: во-первых, изменение порядка комплектования СФ; во-вторых, наделение президента инструментами отстранения губернаторов и, в-третьих, создание нового института регионального представительства – Государственного совета, положение которого не регламентировалось в конституции.
Наиболее радикальные изменения были предложены в законопроекте «О порядке формирования Совета Федерации». Законопроект исходил из того, что после введения закона в действие с 1 февраля 2001 г. избрание Совета Федерации будет идти в соответствии с новым порядком его формирования. Из этого следовал вывод об автоматическом прекращении с этого времени полномочий нынешних членов СФ «по должности», а значит, и их иммунитета.
Реформирование Совета Федерации представляется как борьба с региональным сепаратизмом. Это, однако, упрощение проблемы: речь идет об определенном ограничении федерализма, во всяком случае в той интерпретации, которая подразумевалась конституцией в момент ее принятия. Этот асимметричный и искусственный федерализм, сформировавшийся еще в советское время, с его национально-территориальным делением подвергся теперь ревизии, что больше всего затронуло автономии.
