Для его реформирования выдвинуты три основные инициативы: во-первых, изменение порядка комплектования СФ; во-вторых, наделение президента инструментами отстранения губернаторов и, в-третьих, создание нового института регионального представительства – Государственного совета, положение которого не регламентировалось в конституции.
Наиболее радикальные изменения были предложены в законопроекте «О порядке формирования Совета Федерации». Законопроект исходил из того, что после введения закона в действие с 1 февраля 2001 г. избрание Совета Федерации будет идти в соответствии с новым порядком его формирования. Из этого следовал вывод об автоматическом прекращении с этого времени полномочий нынешних членов СФ «по должности», а значит, и их иммунитета.
Реформирование Совета Федерации представляется как борьба с региональным сепаратизмом. Это, однако, упрощение проблемы: речь идет об определенном ограничении федерализма, во всяком случае в той интерпретации, которая подразумевалась конституцией в момент ее принятия. Этот асимметричный и искусственный федерализм, сформировавшийся еще в советское время, с его национально-территориальным делением подвергся теперь ревизии, что больше всего затронуло автономии.
Другая сторона проблемы, однако, не менее важна. Совет Федерации как независимый центр власти является сейчас единственным препятствием на пути установления режима президентской диктатуры в полном объеме. В его конституционную компетенцию (согласно ст. 102 Конституции РФ) входит утверждение изменения границ между субъектами Федерации, утверждение указов президента о введении военного и чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования вооруженных сил за пределами территории государства, назначение выборов президента и отрешение его от должности, назначение на должность судей Конституционного суда, а также назначение и снятие генерального прокурора. Следовательно, с его ослаблением или подчинением Администрации на кадровом уровне президентская власть не будет скована ничем. Развивая данный аргумент, оппозиция намекает на сходные процессы сворачивания советского федерализма в прошлом.
Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (от 6 октября 1999 г. п. 184-ФЗ) устанавливал взаимную ответственность законодательного и исполнительного органов власти субъекта РФ за непринятие мер по устранению установленного судами противоречия изданных ими актов конституции и федеральным законам.
Основной удар этими законодательными актами наносился по Совету Федерации. Подготовленные президентской Администрацией законопроекты обсуждались в Думе с фактическим отстранением Совета Федерации. Основной аргумент президентской стороны – необходимость оставаться в «законодательном поле», т. е. выдвигать поправки к президентским законам и проводить их через Думу. При наличии президентского большинства в последней эта модель действий не является оптимальной с точки зрения верхней палаты. Противоречия между двумя палатами включают, разумеется, и прозаические причины – конфликты корпоративных интересов двух высших органов власти, соперничество в политической системе. Но более важным является вопрос о легитимности новых законодательных актов: принятием поправок к ним СФ легитимирует их существование и свое согласие с их общим содержанием. Кроме того, сказываются противоречия СФ как корпоративного института и президентской власти (например, вопрос о поправке относительно третьего губернаторского срока).
Обратимся к воззрениям оппозиции по этому вопросу. Конституционный статус Совета Федерации и его реальный политический вес, полагает она, не следует смешивать. Поэтому простое изменение порядка формирования верхней палаты делает ее институтом принципиально иного политического веса: вместо глав законодательной и исполнительной властей в него войдут теперь их представители. По мнению критиков, это изменение делает порядок формирования СФ более тяжелым и менее гибким. С другой стороны, по конституции, СФ остался высшим органом с прежними полномочиями. Была предложена идея прямого голосования при выборах депутатов СФ, но это возможно лишь теоретически, так как связано с изменением конституции.
Предложенные законы, по обоснованному мнению оппозиции, означают введение новой концепции президентской власти. Тезису о необходимости укрепления вертикали власти президентом (понимаемым в этом контексте как глава исполнительной власти) противопоставляется тезис о президенте как суперарбитре, стоящем над властями и координирующем их деятельность.
С этим конфликтом связано обращение оппозиционных членов Совета Федерации (сенаторов) в Конституционный суд с запросом о соответствии некоторых положений закона «Об общих принципах формирования исполнительных и законодательных органов власти субъектов РФ» Основному закону РФ в октябре 2000 г., что, по мнению журналистов, было расценено как признак «политического инакомыслия». Оппозиции не удалось организовать это обращение от СФ как единого учреждения или даже коллектива сенаторов, они были признаны героями-одиночками, с которыми не солидаризировались вслух, но тайно симпатизировали им. Согласно сделанным прогнозам, данная инициатива в Конституционном суде «особых перспектив не имеет».
Наиболее спорными с точки зрения их конституционности были признаны положения законопроекта о праве президента снимать губернаторов и распускать местные парламенты вместо имеющегося у него права до суда приостанавливать действие местных законов в случае их противоречия федеральным.
Другой конфликтный вопрос – предоставление данным законом права президенту временно отстранять или снимать с должности избранных глав регионов, особенно принимая во внимание, что данное полномочие возложено региональными законами на парламент или референдум субъекта РФ.
Третьей обсуждавшейся проблемой в связи с возможным запросом в Конституционный суд был вопрос об ограничении мандата власти губернаторов (корректировка сроков пребывания у власти или вообще отказ от регламентации этого вопроса конституционным путем). Данный вопрос становился предметом политической борьбы в связи с дискуссией о продолжительности пребывания у власти самого президента страны (писали о намерении Кремля убрать из закона упоминание о двух сроках для губернаторов в обмен на компромиссное решение о сроках пребывания у власти президента). Однако эта проблема может быть решена и как техническая: досрочной отставкой (до истечения срока полномочий) и повторным выдвижением своей кандидатуры. Неожиданное принятие в первом чтении закона, допускающего переизбрание губернаторов на третий срок, есть одновременно компромисс с действующими губернаторами (особенно в национальных регионах), попытка создания для них определенного стимула искать поддержки центра, а для этого последнего – инструмент, позволяющий осуществлять селекцию, продлевая (или не продлевая) политическое существование губернаторов. Сама власть отвергает трактовку этого закона как компромисса, считая его, однако, определенным тактическим ходом. Она, несомненно будет искать контакта с оппозицией действующим губернаторам в тех случаях, когда это будет необходимо для их отстранения.
Конституционные дискуссии, как показывают выборы губернаторов, не мешают центру активно проводить политику селекции и отстранения нежелательных кандидатов. Процесс сосредоточения власти вступил в новую стадию.
Государственный совет
В бонапартистской модели власти Государственный совет был отнюдь не случайным институтом: будучи восстановленным и реорганизованным институтом абсолютизма, он выступал как главный инструмент государственной деятельности, связующее звено между министрами и Законодательным корпусом (имевшим вспомогательный характер). Однако его растущая роль в законодательных процедурах парламентского типа вызвала ограничение его деятельности толкованием конституционных текстом. Эту функцию он отчасти разделял с Сенатом – учреждением, осуществлявшим экспертизу законов перед их обнародованием и обладавшим правом модифицировать конституцию с помощью сенатус-консульта по инициативе императора. Обилие различных советов в бонапартистской модели связано со стремлением максимально разделить функционально и профессионально различные компоненты законодательной и законосовещательной власти, которая в полном объеме принадлежала лишь главе государства.
Введение Государственного совета в российскую политическую практику было предпринято со сходными целями сторонником бонапартистских институтов М.М. Сперанским. Основная цель этого заимствования была более широкой: она состояла в перенесении всей модели бонапартистских институтов с целью рационализации и либерализации политической системы самодержавия. Не случайно из всех этих реформационных инициатив в абсолютистскую систему власти оказалось возможным инкорпорировать только Государственный совет, ставший вершиной всей бюрократической пирамиды империи. В период Думской монархии данный институт стал частично выборным органом и выполнял функции верхней палаты, выступая консервативным противовесом думских законопроектов.
