Символическое значение российской Конституции 1993 г. определялось следующими обстоятельствами. Во-первых, она стала подведением итогов коммунистического эксперимента в глобальном масштабе и возвращала Россию в мировое сообщество. Конституция стоит в ряду других символических актов такого рода, как, например, Основной закон ФРГ 1949 г., Конституция Индии 1950 г., Конституция ЮАР 1996 г., конституции стран Южной Европы 70-х гг. ХХ в. и Восточной Европы 90-х гг. ХХ в. Во-вторых, восстанавливалась преемственность в отношении классических традиций русского либерализма – идеям Б.Н. Чичерина, С.А. Муромцева, П.И. Новгородцева, Ф.Ф. Кокошкина, В.М. Гессена, П.Н. Милюкова и др.[423], а также основным конституционным проектам русского либерализма, реализация которых была начата с переходом России от абсолютизма к дуалистической монархии в начале ХХ в. и затем – к республике[424]. Этот процесс был оборван большевистским переворотом октября 1917 г. и роспуском Учредительного собрания в 1918 г., ставшим прологом Гражданской войны. Последующий советский номинальный конституционализм уже ни в коей мере не отвечал аутентичному пониманию этого термина, поскольку не содержал гарантий защиты прав индивида от произвола государства, на протяжении всего советского периода осуществлявшего управление в режиме чрезвычайных методов. В-третьих, конституция закладывала определенную систему ценностей на будущее, реализация которых должна была стать предметом практического осуществления в законодательстве и судебной практике. Реконструкция этих ценностей (и выражающих их конституционных принципов) возможна в результате введения в научный оборот значительного круга источников по истории разработки и принятия действующей конституции. Это стенограммы Съездов народных депутатов, документы Конституционной комиссии, Конституционного совещания, большой комплекс исследований ее последующего развития, посвященных выбору формы правления, практике конституционного правосудия, избирательной системе, различным институтам власти[425].
Решение проблемы эволюции постсоветского конституционализма предполагает выяснение социальных и институциональных причин этой динамики. В данной статье мы опираемся на результаты исследовательского проекта Института права и публичной политики – «Двадцать лет демократического пути: укрепление конституционного порядка в современной России»[426], а также материалы мониторинга реализации важнейших конституционных принципов за этот период. Центральная проблема постсоветского конституционализма – соотношение первоначально закрепленных конституционных принципов и их последующей реализации в законодательстве, судебной и вообще правоприменительной практике. Проблема заключается в том, чтобы понять, каким образом возник тот разрыв между символическим значением Конституции и ее инструментальным значением, который мы наблюдаем сегодня. Почему Конституция не работает? Может ли она работать в дальнейшем и насколько ее принципы могут получить практическую реализацию в обществе и демократическом движении?
Конституционная трансформация России конца ХХ– начала ХХI вв.: ценности, принципы, цели
Ценности очень важны, поскольку определяют этические основы всякого публично-правового порядка[427]. Они важны и потому, что определяют легитимность этой постройки – ее правомерность в глазах общества и, следовательно, возможность инструментального использования соответствующих положений конституции на практике. К числу важнейших принципов российского конституционного строя относятся – плюрализм, справедливость и равенство, правовое государство, демократия, светское государство, социальное государство и рыночная экономика, федерализм, местное самоуправление, разделение властей, судебная власть. Целью конституционных преобразований стало построение демократического государства в соответствии с международными стандартами.
Почему именно эти принципы оказались в центре обсуждения и были зафиксированы? В современной литературе по конституционализму присутствует так называемая теория «страхов», суть которой заключается в том, что каждая Конституанта, разрабатывая новую конституцию, стремится вложить в нее такие ограничители, которые сделали бы невозможным повторение сбоев и ошибок предшествующего периода, осознание которых привело к конституционной революции. Понятно, что эти сбои демократии неодинаковы в разных странах, с чем и связано различие рецептов их преодоления в современных конституциях.
С этих позиций важнейшими стали принципы плюрализма, правового государства и демократии, выражающие отказ от советской модели номинального конституционализма. Номинальный конституционализм (в отличие от реального) – это такая конструкция, при которой основные демократические права человека провозглашаются, но не могут быть защищены в суде. В новой конституции принцип плюрализма закреплялся в качестве альтернативы советской концепции приоритета одной идеологии в государстве. В правовом государстве соблюдение этого принципа гарантируется в рамках запрета установления какой-либо одной идеологии в качестве государственной или обязательной, причем это запрещение относится к государственным органам, правящим политическим партиям и высшим должностным лицам. Развитием принципа идеологического многообразия является культурное многообразие – свобода научной и культурной деятельности, и политическое многообразие – многопартийность, свобода создания и деятельности общественных объединений, равенства всех партий и общественных объединений перед законом, запрет на вмешательство государственных органов во внутреннюю жизнь политических партий и общественных объединений. Важным элементом системы идеологического и культурного многообразия является принцип светского государства, предполагающий отказ от установления какой-либо религии в качестве государственной или обязательной, а также свободы совести и вероисповедания. Из этих положений вытекает идея защиты государством на равных основаниях как религиозных, так и светских убеждений, нейтрализм государства и невмешательство в дела всех конфессий при условии соблюдения ими конституционных норм, а также определенные позитивные обязательства государства в отношении обеспечения свободы выражения религиозных чувств. Принцип правового государства – выражал представление о приоритете прав личности по отношению к правам государства в таких сферах, как верховенство права, приоритет защиты прав и свобод человека и гражданина, уважение личности, право на судебную защиту, судебная система как гарант справедливости и правосудия, юридическая возможность обжалования в суд решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц и др. В трактовке принципа демократии акцент делался на такие его составляющие элементы, как – народный суверенитет (народовластие), многопартийность и политическая конкуренция. Другой стороной проблемы переходного общества стала новая трактовка принципа справедливости – отказ от ее уравнительной и коллективистской интерпретации, поиск адекватной формулы конкурентной рыночной экономики и частной собственности. На этом пути осуществлялся сложный поиск компромисса между двумя конкурирующими принципами – социального государства и рыночной экономики. Спор охватывал такие общие вопросы, как справедливость, социальное государство, социальные права, но, одновременно – конкуренция, частная собственность, индивидуальные права и ответственность. Удалось добиться лишь компромиссного решения – сохранения определения России как социального государства в обмен на принятие его минималистской трактовки. Фактически была возрождена известная формула о социальных функциях собственности как компромисс двух противоположных направлений правового регулирования, что не исключало противоречивого характера их последующих интерпретаций.
Проблема национальной идентичности и соответствующих форм политического устройства делала актуальной новую трактовку принципа федерализма, в советское время утратившего какое-либо реальное содержание. Суть принципа федерализма усматривалась разработчиками в трех параметрах: во-первых, обеспечении единства РФ; во-вторых, децентрализации государственной власти; в-третьих, реализации права народов на самоопределение. В целом это был поиск компромисса между крайними тенденциями к унитаризму и предельной автономизации вплоть до создания республик, «обладающих абсолютным суверенитетом государств в составе РСФСР». Принцип федерализма в разное время включал неодинаковые интерпретации – от «решения национального вопроса» до децентрализации власти в условиях сложноорганизованного общества. Отсюда – различные модели бикамерализма, реализовавшиеся в постсоветский период. Сходные проблемы формулируются в отношении принципа местного самоуправления, конституционная ценность которого определяется полноценным и эффективным осуществлением децентрализации по таким параметрам, как разделение публичной власти и собственности; дифференциация правовой системы и рационализация административного управления; демократизация публичного обслуживания граждан и повышение их самоорганизации, эффективность развития территорий. Принцип местного самоуправления получал не только различные теоретические трактовки в законодательстве (в плане большего или меньшего соотношения с административными структурами), но и подвергался модификациям в периоды преобладания централизаторских и децентрализаторских тенденций. В административно-территориальном устройстве «парад суверенитетов» и региональный «правовой сепаратизм» 90-х г. сменились курсом на централизацию власти, взятым с начала 2000-х гг.
