Введение Государственного совета в российскую политическую практику было предпринято со сходными целями сторонником бонапартистских институтов М.М. Сперанским. Основная цель этого заимствования была более широкой: она состояла в перенесении всей модели бонапартистских институтов с целью рационализации и либерализации политической системы самодержавия. Не случайно из всех этих реформационных инициатив в абсолютистскую систему власти оказалось возможным инкорпорировать только Государственный совет, ставший вершиной всей бюрократической пирамиды империи. В период Думской монархии данный институт стал частично выборным органом и выполнял функции верхней палаты, выступая консервативным противовесом думских законопроектов.
Вопрос о создании нового политического института – Государственного совета – в современной России можно рассматривать в рамках бонапартистской и вообще имперской административной логики. Уже ясно, что этот орган в случае его создания не будет простой копией Совета Федерации (а сделать его таковой стремятся многие оппозиционные губернаторы). Концепция его создания заключала в себе первоначально другой принцип представительства – не от всех, а лишь от избранных регионов (самых богатых, имеющих наибольшее население или стратегическое положение), причем отбор этих регионов резервировался в качестве прерогативы президентской власти. В результате дискуссий с региональными лидерами стало ясно, что создание этого института возможно лишь как компромисс между центром, стремящимся к абсолютизации власти, и губернаторами (региональными баронами или нотаблями), стремящимися сохранить хотя бы отчасти свой статус. Государственный совет стал объектом острых споров между ними, выступая то как альтернатива СФ, то как консультативный орган, однако в обоих случаях не предоставлял губернаторам иммунитета (который исчезает после сложения сенаторских полномочий после 2002 г.) и возможности сохранить свои корпоративные позиции.
Принципиальное значение имеет вопрос, будет Государственный совет внеконституционным или конституционным органом, причем если справедливым окажется второе предположение, то каково будет соотношение этого высшего органа с Советом Федерации. В случае успешного реформирования политической системы Госсовет станет, несомненно, главным образом представительным, если не чисто декоративным органом. Об этом говорит круг возлагаемых на него обязанностей (он не должен подменять СФ).
Госсовет (как инструмент власти) может быть реализован лишь путем изменения конституции, но для этого должны быть готовы другие изменения системы. Стратегия развития власти состоит в том, что политику должен определять не какой-либо коллективный орган власти, но узкий слой высшей бюрократии (полпреды в округах, чиновники в Совете Федерации, Администрация президента) – отчасти Дума (где есть большинство), но не партии, избранные главы регионов и правительство во главе с премьер-министром. Направленное изменение состава губернаторского корпуса в ходе региональных выборов также превращает значительную его часть в опору центра в регионах, завершая, тем самым, концепцию единой властной вертикали. Бюрократическая стабильность, однако, противостоит динамизму нашей эпохи.
Новая элита
Бонапартизм с его антипарламентаризмом впервые в новое время четко выразил идею существования автономного правящего класса или элиты. Бюрократическая машина бонапартизма подразделяет все общество точно в соответствии со сформулированным Г. Моской принципом автономии власти – разделением на классы правящих и управляемых («due classi di persone: quella dei governanti e l’altra dei governati»). Первый, всегда менее многочисленный, концентрирует все политические функции, монополизирует власть и связанные с ней блага и привилегии, в то время как второй, более многочисленный, направляется и регулируется первым более или менее правовым путем, с большим или меньшим применением принуждения и предоставлением источников материального существования.
Новая элита формировалась на основе заслуг и бюрократической иерархии, но не знатности. Наполеон был привержен принципу равенства более, чем принципу свободы. После расстановки основных вех («Орден почетного легиона», сенаторы, высшие сановники) он занялся созданием новой имперской знати. Однако раздача титулов (князей, графов, баронов, шевалье) имела целью отметить не знатность происхождения, но заслуги перед государством. Критерий служебных заслуг (гражданских или военных) преобладал над общественным признанием или богатством. Это имело целью сохранить служебный и бюрократический характер новой элиты и избежать превращения ее в чисто привилегированную. Принцип равенства возможностей имел решающее значение, если не учитывать наследственный характер привилегий. Новая знать включала в основном военных, высших чиновников, национальных (сенаторы) и региональных нотаблей и незначительное число представителей творческих профессий. Инкорпорация в новую аристократию старой знати наряду с представителями буржуазии подчинялась исключительно интересам императора. Был осуществлен, следовательно, сплав элит, имеющих различное социальное происхождение. Они интегрировались в новый правящий класс, сцементированный новой династией, которая сама происходила из революции.
Современный российский бонапартизм в своем лавировании также может избрать в качестве опоры либо новую технократическую элиту, выступающую за модернизацию и европеизацию страны, либо старую номенклатуру, «ничего не забывшую и ничему не научившуюся». Комплектование новой российской элиты носит смешанный характер: в нее вошли как радикальные либералы, так и термидорианцы, как представители старой бюрократии, так и новые люди, выдвинувшиеся в период преобразований, наконец, как гражданские, так и военные администраторы.
Введение президентской системы во Франции определенным образом воздействовало на административную службу. Эта гражданская служба, следуя критериям рациональности, славилась своей политической нейтральностью и высокой компетентностью, эффективно осуществляя функции государственного управления. При Пятой республике гражданские служащие совершили открытый рывок к власти, поставив под свой контроль посты и виды деятельности, выходящие за чисто административные рамки. Не противопоставляя себя профессиональным политикам, они начали выполнять их функции, поставив под сомнение миф о гражданской администрации как слое, обеспечивающем нейтральное функционирование государственного аппарата. Введение президентской системы открыто поляризует государственную администрацию. Бюрократия из политически нейтральной (что характерно для парламентских систем) становится политизированной («президентской» в американском понимании).
Новая французская конституция способствовала политизации всех институтов, связанных с государством. Результатом стало предоставление президенту права назначать чиновников без жесткого независимого контроля, причем эта власть оказалась значительно шире той, которой наделены другие демократически избранные главы государств. В Германии федеральная система ограничивает власть канцлера назначать чиновников. В Италии разделение этой власти между рядом партий гарантирует от монополии. В США децентрализация и власть Конгресса жестко лимитируют власть президента в этой области. Во Франции, напротив, централизация и президенциализм обеспечивают президенту большую власть назначать персонал в различных областях.
Награждение политических единомышленников не носит, строго говоря, характера «spoils system», предполагающей полное пренебрежение профессиональной компетентностью. Требуется известный минимальный уровень компетентности, однако политические соображения становятся более важными, чем профессиональные, при осуществлении этих назначений.
Эти тенденции проявились еще более четко в России. Введение президентской системы само было проявлением раскола единой номенклатуры однопартийного государства. В то же время власть российского президента по подбору и распределению кадров настолько значительна, что она выступает важнейшим самостоятельным системообразующим фактором. Характерными чертами реорганизации управления в последнее время, выдержанными в духе бонапартистских традиций, стали назначения представителей силовых структур на высшие должности в гражданской администрации, ужесточение контроля и дисциплины, усиление иерархической субординации и бюрократизации госаппарата.
Может ли в России реализоваться бонапартистская модель власти?
Констатировав появление в постсоветской России особого переходного режима власти, который мы определили как мнимый конституционализм, мы выдвинули прогноз относительно дальнейшего развития данной системы по трем возможным направлениям – подлинного конституционализма, возврата вспять или воспроизведения себя в других формах мнимого конституционализма. Последующий анализ конституционных поправок показал, что их масштаб вполне укладывается в схему маятника, колеблющегося от коллективистской до бонапартистской диктатуры. В ситуации подобного исторического выбора формы авторитаризма бонапартизм в его умеренной форме, вероятно, выступает как вполне реальная перспектива. Мы видели, что эта, несомненно, авторитарная модель власти имеет компромиссный характер и подвержена различным интерпретациям в направлении большего или меньшего авторитаризма. Однако возникает вопрос: может ли данный режим реализоваться в России?
