2. В России конституционная реформа 2008 г. также стала наиболее существенным изменением Основного закона со времени его принятия. Пакет поправок к конституции был разработан Администрацией президента, практически без обсуждения утвержден Государственной Думой и Советом Федерации, а также региональными законодательными собраниями, продемонстрировавшими (в отличие от Франции) практически полное единодушие в принятии поправок. Направления изменений конституции внешне вполне соответствовали тем, которые имели место во Франции – расширение партийной демократии, ответственности правительства и более четкой фиксации мандата парламента и президента. Однако при ближайшем рассмотрении эффект конституционной реформы в России – оказался едва ли не обратным французскому. Во-первых, в результате корректировки законодательства были созданы предпосылки для расширения роли правящей партии (предоставление партиям, победившим на выборах, права выдвигать кандидатуры губернаторов и членов Совета Федерации при фактическом доминировании правящей партии в Думе и региональных парламентах); во-вторых, введены (поправкой к ст. 103 и 104) ежегодные отчеты правительства перед Думой, не означающие, однако, полноценной парламентской ответственности правительства (в силу того, что результаты их рассмотрения не ведут к каким-либо политическим последствиям), наконец, в-третьих, приняты исключительно важные изменения (поправки в п.1 ст. 86 и п. 1 ст. 96) об увеличении срока полномочий президента и Государственной Думы, соответственно – с четырех до шести и пяти лет. Увеличение продолжительности мандата является фактором ограничения политической ответственности соответствующих институтов, поскольку делает процедуру ее проверки на выборах менее частой. В целом эти поправки не только не решали проблем парламентской ответственности правительства, но способствовали усилению общего централизаторского вектора политической системы. Насколько изменения станут возможны в результате текущих политических реформ избирательной и партийной системы, бикамерализма и выборности губернаторов – покажет ближайшее будущее, но уже сейчас высказываются мотивированные сомнения на этот счет. Основной проблемой нашего конституционного строя остается практически полная зависимость правительства от президента и юридически слабая связь правительства с парламентом.
3. Появление понятия «параллельной конституции» (или «пара-конституционализма»), напоминающего о веймарском сценарии, свидетельствует о тревожном разрыве формальных и неформальных конституционных практик. Эволюция политической системы, начиная с 2000-х гг. в рамках концепций «стабилизации», «диктатуры закона» и «суверенной демократии» шла по линии ограничения принципов разделения властей, федерализма, местного самоуправления, но особенно – политического многообразия и многопартийности. Эта корректировка, опиравшаяся на доминирование правящей партии в центральном и региональных парламентах, вела к падению роли законодательной власти, появлению квазиконституционных институтов («Общественная палата») и резкому росту объема президентских полномочий практически во всех значимых сферах[457]. Последовательное расширение полномочий президента прослеживается в таких жизненно важных областях, как финансовый контроль (наделение президента правом представлять председателя Счетной палаты и ее аудиторов), силовые структуры (создание суперведомства – Следственного комитета), судебная система (наделение президента правом представлять Совету Федерации кандидатуры на должности судей Верховного, Высшего Арбитражного, а затем и Конституционного судов, их председателей и заместителей), региональное управление (новый порядок наделения полномочиями глав регионов). Существенные ограничения претерпела реализация принципа плюрализма – равенства партий, общественных движений и религиозных конфессий перед законом, права на собрания, митинги, демонстрации и шествия[458]. Адекватность этих изменений Основному закону не ставилась под сомнение Конституционным судом РФ[459].
В России «политическое многообразие» уступило место «однообразию», дебаты стали «скучны», парламент перестал быть «местом для дискуссий», а правящая партия – «парламентской партией». Это говорит о монополизации общественного пространства и избрании стратегии ограниченного плюрализма и имперского президентства.
Критерии успешности дуалистической системы и альтернативные ее трактовки
Проведенное сравнение французской и российской трактовок смешанной формы правления позволяет выявить ряд факторов, существование которых объясняет различные векторы развития политической системы двух стран.
1. К ним относятся: во-первых, существование во Франции длительных традиций демократии, функционирующего парламентаризма и политических партий (Конституция 1958 г. стремилась к их корректировке, но не отмене). В России парламентская форма правления не получила полноценной реализации в истории страны: в феврале 1917 г. в силу неподготовленности общества и ошибок Временного правительства, в 1991–1993 гг. – из-за стремления использовать формы советского «псевдопарламентаризма» коммунистами для сохранения собственной власти. Если в первом случае конституционный переворот (и последующая реформа 1962 г.) мог рассматриваться как отступление от демократии, то во втором – несомненно выступал шагом в направлении демократии и разделения властей после длительного господства однопартийной диктатуры.
Во-вторых, во Франции конституция фиксировала определенный компромисс парламентской и президентской форм, изначально заложив институциональный механизм (разделения властей) для их взаимного контроля, в России – она не закладывала такого механизма или делала это в недостаточном объеме, отдавая однозначный приоритет президентской власти.
В-третьих, во Франции народный суверенитет в Третьей и Четвертой республике ассоциировался с господством «парламентской ассамблеи» и «режима партий». В России партии возникают в переходный период, они слабо институционализированы и ассоциируются прежде всего с их лидерами. Возможность компромисса между партиями по вопросам развития политической системы оказывалась незначительной.
В-четвертых, унитарный характер французского государства и роль национального подъема, связанного не в последнюю очередь с личностью Де Голля. Франция остается неделимой республикой, хотя с поправкой 2003 г. выступает также «децентрализованным государством». Напротив, федерализм, вообще плохо сочетающийся с парламентской формой правления, в российских условиях вел (при его советской трактовке) к угрозе дестабилизации страны по национальному признаку, требовавшей более жесткой централизаторской логики. Фигура президента Ельцина воплощала патриархальный тип легитимности, соединяя в ней черты власти монархов и советских вождей.
В-пятых, значение внешнего фактора, которым для Франции выступают общие установки ЕС. Проект Конституции ЕС и нормы Лиссабонского договора во многом отражают конструкцию политических институтов, свойственную для французской смешанной системы[460]. Существенные изменения французской конституции, в свою очередь, были предприняты с целью допущения ратификации Договора о Европейском Союзе (1992 г.) и несостоявшейся ратификацией Договора, устанавливающего конституцию для Европы (2005 г.), а позднее – возможностью создания парламентских комиссий по делам ЕС и вынесения на национальный референдум вопросов членства в ЕС (что, как считают, отражает негативную позицию Франции по вопросу расширения ЕС и, в частности, принятия Турции) (2008 г.). В России, признавшей приоритет международных норм о правах человека, влияние внешнего фактора на устройство политической системы не носит столь значительного характера. Отсутствие факторов, присутствовавших во Франции, делает дуалистическую модель нестабильной, порождает конфликт легитимности двух центров власти – парламента и президента и может стать поэтому способом перехода к авторитаризму.
2. Возможность диаметрально-противоположных интерпретаций дуализма выясняется в более широком сравнительном контексте. В Западной Европе в условиях демократических переходов 70-х гг. ХХ в. в Греции и Португалии шла трансформация смешанной формы в направлении парламентаризма. В Восточной Европе после коммунизма – представлена схожая тенденция. Одна часть постсоветских смешанных режимов (Болгария, Словения) приближается (по характеру функционирования) к парламентскому (поскольку решающая роль в проведении политического курса отводится премьер-министру). Другая (Литва, Польша, Румыния) – тяготеет к президентскому (поскольку президент оказывает решающее влияние на правительственную политику). Подобная трактовка представлена в посткоммунистических странах Восточной Европы со смешанной формой правления французского образца, например, Польше, где Конституция 1997 г., введя контрасигнатуру, сделала реальным главой правительства не президента, а председателя совета министров[461]. Иная трактовка дуалистической системы была востребована в других регионах мира – от Африки и Азии до Латинской Америки[462], где она, элиминировав ограничения французской модели, получала однозначную авторитарную интерпретацию и стала прикрытием диктатур различного типа – от конституций военных режимов в Северной Африке до Конституции Исламской республики в Иране (которая при всей ее специфичности, опирается в ряде существенных черт на французскую модель разделения властей)[463].
