Во-вторых, неопределенность трактовки конституционных норм во Франции не исключала возможности парламентского вектора ее развития. Если мы возьмем эволюцию этой системы в Пятой республике до периода «сосуществования» (когда парламентское большинство и президент принадлежали к одной правящей партии), во время его развития (когда парламентское большинство и президент принадлежали к разным партиям) и после него, то увидим, что эта модель действовала различным образом, проделав (при неизменности соответствующих норм конституции) эволюцию от режима «республиканской монархии» до почти парламентско-президентской республики. В России подобная логика развития системы блокируется на конституционном уровне (ст. 117).
В-третьих, границы авторитарного толкования конституции Франции сдерживались нормами, положенными в основу ее принятия. Переходный закон 3 июня 1958 г., на основе которого была принята Конституция Пятой республики, закреплял незыблемость института парламентской ответственности правительства. Тем самым исключалась ситуация, при которой французский президент при назначении премьера был бы не связан никакими правовыми нормами и мог до бесконечности назначать премьера от своего меньшинства. Этих ограничений не было предусмотрено в России и ряде других стран, заимствовавших французскую модель.
В-четвертых, французская конституция, в отличие от российской, претерпела принципиальные изменения, связанные с несколькими волнами конституционных и законодательных поправок (всего около 25 законов о поправках, половина которых приходится на период после 1990-х гг.). Их общий вектор – расширение прерогатив парламента и правительства с одновременным ограничением прерогатив президента – как их состава, так и сроков осуществления (ограничение президентского мандата сроком до 5 лет поправкой 2000 г.). Параллельно шло расширение прерогатив Конституционного совета, начиная с 70-х гг. ХХ в., превративших его в полноценный аналог Конституционного суда. Возможность переосмысления конституционных норм о правах человека возникла в результате новой интерпретации понятия «блока конституционности», предложенной Конституционным советом, включившим таким образом в Конституцию ее преамбулу (ранее не рассматривавшуюся как часть Основного закона), а через нее – Декларацию прав 1789 г. и преамбулу к Конституции 1946 г., а с 2005 г. также права, зафиксированные в Хартии окружающей среды 2004 г. Эта тенденция продолжена поправкой 2008 г., вводящей во Франции последующую (опосредованную) форму контроля конституционности законов. Таких конституционных поправок, законодательных реформ или активистской судебной интерпретации конституции не было в России.
В-пятых, имеет значение различие политического контекста в двух странах. Сама дуалистическая модель не исключает двоевластия и разделенного суверенитета, не исключает возможности конфликта президента и премьер-министра и не обеспечивает монистической легитимности (поскольку и президент и парламент избираются на всеобщих выборах). Успешность действия конституции во Франции объясняется стабильностью партий и демократизацией общества в целом. Без этих факторов результат может быть совершенно иным. Именно гибкостью политического класса (и партий) Франции объясняется стабильность и одновременно возможность различных интерпретаций дуализма президента – премьер-министра, который (дуализм) в разное время наполнялся различным (вплоть до противоположного) содержанием – от авторитарной голлистской вертикали власти до сосуществования президентов и премьеров от разных партий. В России мы не видим подобной гибкости правящего класса, но скорее – стремление партийной олигархии и бюрократии законсервировать существующую модель в целях сохранения собственной власти и привилегий. В сравнении с Францией это – недальновидная политика. Возможно, объяснение заключается в том, что российская политическая элита, унаследовавшая от советской закрытый характер, жесткий стиль правления и неспособность к политическим компромиссам, все еще остается на стадии формирования и ориентируется не столько на правовые и договорные механизмы разрешения противоречий, сколько на непосредственное использование властных рычагов в выстраивании отношений с оппозицией. Этот стиль не способствует рациональному использованию конституционных практик в политическом процессе.
Данный анализ подчеркивает важность именно конституционных изменений, а не только корректировки политического режима в России.
Определение вектора текущих конституционных изменений: конституционные реформы во Франции и России 2008 г.
Во Франции и России в 2008 г. были предприняты конституционные реформы, приведшие к наиболее радикальным изменениям за всю историю существования конституций двух стран. Сравнение их направленности, поэтому наиболее четко выражает актуальные тенденции обоих политико-правовых систем. Во Франции представительный пакет поправок был разработан по инициативе президента Н. Саркози экспертным юридическим институтом – Comité de réfl exion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions во главе с бывшим премьер-министром Э. Балладюром, получил одобрение Национальной Ассамблеи и Сената и, с перевесом всего в один голос, стал законом, вступившим в силу 1 октября 2008 г. за несколько дней до 50-летия Конституции Франции (4 октября 1958 г.). Данный закон – «Loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème Republique» (23.07.2008)[456], продолжил и систематизировал логику предшествующих поправок к конституции, изменив десятки норм конституции.
1. Изменения представлены в трех направлениях: расширение политического участия граждан; усиление контрольных прерогатив парламента и ответственности правительства; ограничение прерогатив президента.
К первому из этих направлений относятся поправки, направленные на обеспечение гарантий политического плюрализма в деятельности партий, общественных движений и выражению различных мнений в общественной жизни нации; законодательного обеспечения свободы, плюрализма и независимости СМИ; равного доступа женщин и мужчин к выборным должностям, введение института защитника прав, признание региональных языков частью исторического наследия и развитие солидарности и кооперации франкофонов, возможность референдума по вопросам экологии, а также вынесения на национальный референдум вопросов членства в ЕС.
Ко второму направлению относятся поправки, значительно расширяющие прерогативы парламента: наделение парламентских ассамблей правом самостоятельного (независимо от правительства) установления повестки рассмотрения вопросов; правом проведения дискуссии по законопроектам, разработанным соответствующими парламентскими комиссиями, а не правительством (за исключением законопроектов по пересмотру конституции, финансового права и финансирования общественной безопасности); расширение прерогатив парламента по обсуждению и принятию программных законов, фиксирующих долговременные тенденции в области публичных финансов и цели государственной политики; наделение ассамблей прерогативой принимать резолюции в соответствии с органическим законом при условии, что они не ставят под вопрос ответственности правительства по данному вопросу (правительство, в частности, обязано в течение трех дней информировать парламент обо всех решениях, связанных с возможностью использования вооруженных сил за границей, что может стать поводом к проведению парламентской дискуссии по данному вопросу); введение новой статьи о регламентации деятельности парламентских групп депутатов с обеспечением прав оппозиционных групп и групп, представляющих права меньшинств; создание в рамках обоих палат комиссий по расследованию и наделение их правом получения соответствующей информации; создание парламентских комиссий по делам ЕС, регламентация правил функционирования избирательного режима на уровне местных институтов представительной власти и при осуществлении выборов за пределами страны.
К третьему направлению относятся поправки, в целом изменяющие баланс соотношения власти парламента и президента в пользу первого: конституционное закрепление положения о том, что мандат президента ограничивается двумя сроками; парламентские комиссии могут оппонировать назначениям главы государства; указы могут ратифицироваться только в рамках установленной формальной процедуры; введение ограничений исключительных полномочий президента после 30 и 60 дней их осуществления в условиях чрезвычайного положения, отмена права президента осуществлять коллективное помилование, введение права президента обращаться с посланиями к парламентскому Конгрессу. Изменения затронули и ряд других институтов: введение последующего (апостериорного) контроля конституционности законов, который осуществляется Конституционным советом по представлению Кассационного суда и Государственного совета; введение статьи о Счетной палате, функция которой определяется как содействие парламенту в осуществлении финансового контроля за деятельностью правительства; наделение Совета по социальным и экономическим вопросам прерогативой рассматривать экологическую проблематику, создание института защитника прав. Общий вектор развития политической системы во Франции, следовательно, – выражается в движении к парламентаризму.
