Результаты реализации Проекта отражены в публикациях Института права и публичной политики: коллективной монографии «Основы конституционного строя России: двадцать лет развития» (М.: ИППП, 2013)[467]; книге «Конституционный мониторинг: концепция, методика и итоги экспертного опроса в России в марте 2013 г.» (М.: ИППП, 2014)[468], а также в сопутствующих пяти выпусках Аналитического бюллетеня Института «Мониторинг конституционных процессов в России» (2011–2012 гг.)[469]. В сжатом виде результаты исследований представлены в Аналитическом докладе для экспертного сообщества (М., 2014)[470]. В этих изданиях представлены система ключевых понятий Проекта, эмпирическая база исследования, аргументация выводов. Использование в ходе работы законодательства, материалов судебной практики, политических и административных решений последних десятилетий позволило экспертам подвести итоги конституционного развития и определить перспективы и цели будущих конституционных преобразований, а также технологии и инструменты их осуществления. Презентации материалов проекта на различных научных форумах позволили констатировать значительный интерес научного сообщества к полученным выводам[471].
Новизна и оригинальность представленного подхода состоит, на наш взгляд, в том, что, во-первых, на сегодняшний день это наиболее систематическое и обобщающее исследование конституционных принципов – их формирования и реализации; во-вторых, разработанная методика конституционного мониторинга и экспертного опроса впервые позволяет перейти от простого описания принципов к количественно выраженным и математически проверяемым показателям измерения степени их реализации, что открывает перспективы доказательных выводов о динамике конституционных отклонений; в-третьих, итогом исследования стала система рекомендаций по основным направлениям конституционной модернизации, результаты осуществления которой могут быть верифицированы на доказательном уровне.
Конституционные принципы как объект исследования: предмет, метод и задачи проекта
В ходе реализации Проекта решались три взаимосвязанные группы задач: 1) определение объекта, предмета и метода исследования; 2) разработка методики эмпирического исследования; 3) анализ полученных данных и создание концепции конституционного мониторинга.
1. Объект, предмет и метод исследования
Было решено, что объектом исследования являются основные правовые принципы, конституционное закрепление которых заложило основы современной российской политико-правовой системы. Конституционные принципы – своего рода познавательные тотальности (и одновременно единицы измерения) – соединение в одном понятии ценностных ориентиров, фундаментальных конституционных норм, а также административной и судебной практики их реализации. Их преимущество в качестве объекта исследования в том, что они реально существуют (не конструируются исследователем, а берутся в готовом виде из положений конституции), имеют четко очерченные границы, нормативное закрепление и единообразное понимание (во всяком случае, в рамках европейской либерально-правовой традиции). Эти характеристики открывают возможности для проведения четкого сравнительно-правового анализа, использования устоявшейся в юриспруденции терминологии, а также достижения необходимого уровня формализации для количественного (статистического) обобщения данных.
Предметом исследования является степень реализации конституционных принципов на практике в формальной и неформальной деятельности трех ветвей власти. Определив, в какой мере основные из них получают (или не получают совсем) воплощение в законодательстве, судебных решениях, деятельности исполнительных органов власти, а также в неформальных (т. е. нормативно не закрепленных) практиках, устанавливаем до какой степени конституция соответствует реальности, являются ее нормы работающими или, скорее, декларативными, и в какой степени они, следовательно, определяют развитие социальных и политических процессов в российском обществе.
Метод исследования определяется как когнитивный конституционализм – выяснение психологических мотивов содержательного конструирования тех или иных норм, их фиксации в законодательстве и интерпретации в правоприменительной деятельности. Сходным образом степень реализации принципов в правоприменительной практике, а также степень отклонений этой практики от конституционного идеала устанавливаются на основе экспертных оценок. С этих позиций проведена реконструкция меняющейся интерпретации смысла конституционных норм (как явных, связанных с нормативными изменениями, так и неявных, связанных с преобразованием конституции под влиянием толкования и практики применения норм, а также с неформальными практиками)[472]. На первой стадии исследования было важно с позиций когнитивной методологии реконструировать саму идею конституционных преобразований постсоветского периода, понять логику формирования основных публично-правовых принципов, возникших в трудной борьбе с наследием советского номинального конституционализма, их содержательный объем, соотношение в позитивном конституционном праве и последующей интерпретации.
Эта задача решена в коллективной монографии «Основы конституционного права: двадцать лет развития» (М.: ИППП, 2013). В ней дано обоснование предмета и метода исследования, показана эволюция 10 основных конституционных принципов: справедливости и равенства (в контексте принципа соразмерности); правового государства; демократии; светского государства; социального государства и рыночной экономики; разделения властей; федерализма; местного самоуправления. Считая, что эти принципы вполне созвучны задачам политической модернизации страны, авторы книги в то же время констатировали, что их реализация в законодательстве и судебной практике постсоветского периода далека от оптимальной, и выдвинули предложения по модернизации российских правовой и политической систем.
2. Методика эмпирического исследования
Суть методики состоит в измерении путем экспертного опроса степени реализации конституционных принципов. В связи с этим для целей исследования были разработаны понятия трех типов: юридические, отражающие содержание самих принципов; социологические, отражающие позиции экспертного сообщества по проблеме; аналитические, представляющие оценку сводных данных с точки зрения целей Проекта.
Кроме того, потребовалось решение ключевых методологических вопросов: соотношение конституционных принципов и их реализации; создание единой системы индикаторов (показателей), отражающих степень реализации конституционных принципов и поддающихся математическому (статистическому) выражению; методика перевода качественных (и неизбежно эмоционально окрашенных) понятий юридической науки, характеризующих каждый из конституционных принципов, в количественные параметры, открывающие перспективы ценностно-нейтрального анализа, квантификации и статистического обобщения данных; соотношение социальных процессов и их отражения во мнении экспертного сообщества; возможность определения степени соответствия реализации принципа на практике смыслу закрепляющих его конституционных норм; соотношение формальных и неформальных практик; достоверность полученных данных для характеристики процессов, происходящих в конституционном развитии страны.
Эти задачи были решены в рамках пяти семинаров по реализации отдельных конституционных принципов, проведенных Институтом права и публичной политики в 2012–2013 гг., в которых участвовали как эксперты Проекта, так и специалисты из других ведущих научных центров и университетов, а также различных административных структур. Результатом этих обсуждений стала выработка консолидированной методологической позиции экспертной группы: основные аргументы фиксировались в опубликованных выпусках бюллетеня мониторинга, что позволяет проследить логику дискуссий и характер представленной аргументации[473].
В итоге была разработана методика социологического исследования реализации конституционных принципов, зафиксированная в виде анкеты, содержащей вопросник для проведения экспертного опроса, и тезауруса ключевых понятий. Результатом экспертного опроса, состоявшегося весной 2013 г., стала математически репрезентативная совокупность ответов респондентов на вопросы о степени фактической реализации юридических понятий и норм, их обобщение по системе параметров, представленных в тезаурусе (списке понятий с разъяснением их смысла). Исходя на этом этапе исследования из методологической презумпции общей неизменности смысла конституционных норм (допущения, необходимого для математической формализации данных), можно говорить о меняющемся с течением времени уровне отклонений практики от них. Этот уровень выражается показателем конституционных отклонений, который позволяет количественно представить размеры отступлений и, следовательно, сравнивать их степень по разным принципам – сферам конституционного регулирования и зонам практики.
