1. В предложенной сравнительной перспективе важен ответ на следующие общие вопросы: должна ли эта ответственность правительства рассматриваться как единая или как два различных вида ответственности (перед парламентом и президентом); следует говорить о коллективной ответственности правительства или индивидуальной ответственности министров (ее реализация выступает в виде отставки кабинета в целом либо отдельных его членов); как должен выглядеть вотум недоверия (конструктивный или деструктивный), наконец, в какой степени позиция правительства и премьер-министра должна рассматриваться как единая (означает ли отставка председателя правительства отставку правительства в целом).
2. Во Франции решение этих вопросов проделало определенную эволюцию. В процессе редактирования проекта Конституции Пятой республики прослеживалась тенденция роста полномочий президента (глава армии, промульгация законов и подписание декретов, полномочия в чрезвычайных условиях). Сюда относится трактовка назначения премьер-министра как включающая и право его отзыва президентом. Центральной темой дебатов в этой связи стал вопрос об отношениях президента и правительства, в частности вопрос о возможности для президента смещать премьер-министра. В дальнейшем (особенно с принятием важных конституционных поправок 90-х гг. ХХ в.)[449] система эволюционировала в направлении парламентаризма – расширения полномочий премьер-министра за счет соответствующего ослабления полномочий президента. Этому способствовали конституционные поправки, отменившие существенные ограничения парламентаризма предшествующего периода (жесткая трактовка «рационализированного парламентаризма»), развитие роли политических партий, а также институт контрасигнатуры[450]. Таким образом, в действительности формальная ответственность премьер-министра перед Национальным собранием заменила реальную ответственность перед президентом республики, существовавшую с 1959 до 1986 г.
3. В России такой эволюции не было. Распространенный в российской юридической науке тезис об отсутствии принципиальных отличий российской формулы ответственности правительства от других президентских и полупрезидентских систем – не выдерживает критики.
Во-первых, российская конституция, комбинируя нормы конституций Франции и США, противоречива в решении этого вопроса: она сочетает элементы ответственности, присущие различным системам: с одной стороны Государственная Дума дает согласие на назначение председателя правительства, что является элементом его парламентской ответственности (п. 1 ст. 111), с другой – закрепляет возможность единоличного решения президентом вопроса об отставке правительства, что является элементом президентской системы (п. 2 ст. 117).
Во-вторых, она двусмысленна в регулировании отношений парламента и правительства. Дума, как известно, может троекратно выразить недоверие председателю правительства, однако это не влечет его автоматическую отставку. Президент в праве на выбор – отправить правительство в отставку или распустить саму Думу (что является для нее сдерживающим фактором самосохранения) (п. 4 ст. 111). В России и большинстве постсоветских стран с формально смешанной формой правления отдельные министры несут ответственность только перед президентом, но не перед парламентом. Отставка министров, губернаторов и других высших чиновников возможна по разным мотивам, объединенным выражением которых служит неопределенная формула об «утрате доверия» со стороны главы государства. Отсутствие полноценного правового регулирования этих вопросов – чрезвычайно опасная ситуация для перспектив демократии. Парламентская ответственность правительства оказывается фикцией[451].
В-третьих, конституция неопределенна в соотношении юридической и политической ответственности правительства перед президентом. Неясно, что должно произойти, если правительство принимает решение о своей отставке, а президент решает отклонить ее – вопрос, не имеющий юридического, а только политическое решение. Остается неясным, идет ли речь о коллективной ответственности правительства (на что указывают положения закона «О правительстве РФ», интерпретирующего его как коллективный орган) или индивидуальной ответственности членов правительства (соответственно, имеется в виду автоматическая отставка всего кабинета или отдельных министров)[452]. Далее, председатель правительства может по собственной инициативе поставить перед Думой вопрос об ответственности правительства (ч. 4 ст. 117), однако не определено, в какой мере он выражает при этом коллективную волю правительства, а в какой свою собственную и каковы, следовательно, должны быть его действия, если правительство большинством голосов примет обратное решение. Наконец, неясно, каким образом реализуется ответственность правительства, обязанного (согласно ст. 116) сложить полномочия перед вновь избранным президентом, если последний еще не вступил в должность? В целом все эти вопросы демонстрируют не только отсутствие реальной парламентской ответственности правительства, но и непрозрачность механизмов его ответственности перед президентом.
В-четвертых, следует учитывать опыт функционирования российской системы. В период доминирования оппозиции в Думе (при Ельцине), она не могла остановить принятия его законодательных инициатив (которые проводились указами), добиться отставки правительства или осуществить импичмент президенту. «Коалиционные правительства», о которых говорят аналитики, вообще являются атрибутом парламентских, а не президентских систем, что не позволяет, в частности, говорить о выходе из правительственного кризиса 1998 г. путем формирования коалиционного правительства, а тем более делать вывод о «решающей роли думского партийного большинства» в его формировании. Все разговоры о существовавших якобы в России элементах «коалиционного» правительства Черномырдина или парламентской «ответственности» правительства Примакова – иллюзия, выдающая меняющийся баланс политических сил за конституционно закрепленные процедуры. Конституционный суд в самых спорных случаях (типа указов, инициировавших войну в Чечне, отставку генерального прокурора или введения федеральных округов с последующим фактическим назначением губернаторов) практически всегда исходил из установки о конституционности указов и решений президента, апеллируя к его функции гаранта конституции.
В-пятых, эти особенности российской модели «разделения властей» представлены в большинстве постсоветских конституций, но оказались основным объектом критики в ходе так называемых цветных революций (на Украине, в Киргизии, Грузии), основным требованием которых становилось расширение прерогатив парламента и сокращение полномочий президента в рамках парламентской или смешанной системы французского образца. По мнению оппонентов этой конструкции на постсоветском пространстве, она, в силу отсутствия социального контроля над властью президента, неизбежно тяготеет к авторитаризму, бюрократическому склерозу и реставрационным тенденциям.
Полномочия главы государства
Важная группа различий двух конституций заключается в трактовке полномочий главы государства и регулировании их объема. Конституции Франции и России, как было показано, оказались сходны в одном – закреплении чрезвычайно сильной президентской власти, способной встать над системой разделения властей и выступать арбитром между ними. Однако, это сходство не исключает принципиальных отличий в трактовке объема полномочий президента.
Во-первых, констатируем различие в объеме законодательных полномочий и характере их реализации: акты президента Франции принимаются по результатом согласования с парламентом и правительством либо контрассигнуются премьер-министром или ответственными министрами (ст. 19).
Во-вторых, французский президент (как и российский) имеет прерогативу назначать премьер-министра, но у него (в отличие от его российского коллеги) отсутствует конституционное право отправлять правительство в отставку или освобождать от должности министров по собственной инициативе (эта возможность во Франции фактически реализуется только в случае, если президент и премьер-министр опираются на одно партийное большинство). Вопрос о том, может ли президент смещать премьер-министра интерпретировался первоначально в положительном смысле (считалось, что власть назначать включает и власть отзывать). Длительное время данный вопрос оставался не прояснен в теории, но был решен на практике. Ключевую роль имело наличие или отсутствие парламентского большинства у президента. Конституция Франции предполагала ряд возможных интерпретаций конституционных положений о разграничении полномочий президента и премьер-министра (и, соответственно между двумя аппаратами – Елисейского дворца и Отеля Матиньон). Согласно первой интерпретации, в отношениях между президентом и премьер-министром установлено разграничение административных полномочий: президент сохраняет превосходство, которое вытекает из его конституционных прав и особой легитимности, рожденной выборами, всеобщим голосованием. Но премьер-министр имеет свободу действий в том, что касается руководства правительством, влияния на администрацию, руководства парламентской работой и хода публичных дел. Согласно второму типу применения, правительство – лишь отражение мысли и действий президента, группа исполнителей управленческих задач и во многом – передаточный механизм между решениями, принятыми президентом, парламентскими ассамблеями или общественным мнением. На разных этапах доминировали разные прочтения Конституции[453]. В России подобная эволюция была бы невозможна без изменения Конституции (п. 2 ст. 117).
