В-третьих, прослеживается последовательное конституционное ограничение во Франции президентских функций арбитража. Эта концепция прошла путь от ее трактовки (на голлистской фазе развития) как права президента на вмешательство в деятельность других властей (в чрезвычайных ситуациях), до сведения к функции наблюдения за конституционностью их деятельности (на современном этапе). Эта трансформация стала возможна в рамках института контрасигнатуры с принятием важных конституционных поправок (отмены ограничений «рационализированного парламентаризма» поправкой 1995 г.) и общей эволюции режима в направлении парламентаризма – расширения полномочий премьер-министра за счет соответствующего ослабления полномочий президента. Напротив, соответствующие полномочия российского президента по «разрешению разногласий между органами государственной власти» (ст. 85) не имеют подобных ограничений.
Наконец, в-четвертых, сверхконцентрация власти французского главы государства конституционно допускалась изначально только в исключительной ситуации – установленной консультациями президента с парламентом угрозы независимости государству или нарушения нормального функционирования властей, когда президент действительно обретал способность осуществлять функции «диктатора» в римском понимании слова (ст. 16 французской конституции). В дальнейшем чрезвычайные полномочия президента во Франции были конституционно ограничены. В России президент может вводить на территории России или в отдельных ее местностях военное или чрезвычайное положение с последующим утверждением верхней палатой (ст. 87–88), однако имеет возможность проводить меры исключительного характера и без его формального введения – указами и распоряжениями, которые «обязательны для исполнения на всей территории РФ» (ст. 90). В последнем случае они не сопровождаются соответствующими ограничениями (это одна из причин, почему чрезвычайное положение не вводилось во время Чеченской войны). Таким образом, объем указного права и чрезвычайных полномочий российского президента несравненно больше, чем французского и не имеет соответствующих ограничений.
Формы парламентского контроля
1. Ключевая проблема трансформации политических систем двух стран – формы парламентского контроля и возможность их практической реализации. Помимо института ответственности правительства перед парламентом и возможности отрешения президента от должности в результате процедуры импичмента к ним относятся – парламентские запросы и запросы депутатов или членов обоих палат; отчеты правительства об исполнении бюджета; комитеты и комиссии палат парламента; парламентские слушания; деятельность уполномоченного по правам человека, парламентский контроль в регионах. Насколько работают эти формы?
2. Во Франции, с отменой ограничений периода «рационализированного парламентаризма», был открыт путь реализации основных форм парламентского контроля. В результате серии поправок произошло установление одной ежегодной сессии парламента (1995 г.), ему были предоставлены полномочия принимать законы о финансировании социального обеспечения (1996 г.), включено положение о децентрализованной организации государства (2003 г.). Ряд поправок был связан с усилением судебного контроля над исполнительной властью, в частности – проведено реформирование Высшего совета магистратуры и создан Суд Республики для привлечения к уголовной ответственности членов правительства (1993 г.). Позднее были введены нормы, ограничившие мандат президента с 7 до 5 лет (2000 г.) и установившие ответственность Президента Республики (2007 г.). Тенденции к расширению парламентаризма и усилению парламентского контроля над исполнительной властью получили особенно полное выражение в новейших поправках (2008 г.), о которых мы скажем ниже.
3. В России – парламентский контроль по-прежнему ограничен как юридически, так и фактически. Критики указывают на неясность или ограниченность положений Регламента Государственной Думы по вопросам реализации функций парламентского контроля за деятельностью правительства. К ним относятся прерогативы и объем информации, которым могут располагать ответственные комитеты и комиссии, круг высших чиновников, которые могут быть привлечены в ходе рассмотрения соответствующих вопросов вплоть до высших должностных лиц. Отсюда – непрекращающаяся дискуссия о роли депутатских запросов и статусе парламентских комиссий, которые могли бы получить больше прав по расследованию деятельности соответствующих институтов исполнительной власти, возможности вызова в них чиновников высшего уровня, более жесткого закрепления их обязанности отвечать на поставленные вопросы и четкого определения юридических последствий вердикта этих комиссий.
С этим связаны вопросы дисциплины парламентского голосования, внутрипартийной демократии, регулирования деятельности парламентских фракций и права депутатов отстаивать индивидуальную точку зрения (в рамках свободного или императивного мандата), не совпадающую с мнением партийного руководства; предоставления (через регламент Государственной Думы) оппозиционным фракциям больших прав на выдвижение своих предложений, участия в формировании повестки дня, расширения функций и прерогатив парламентских комиссий; решения вопроса о том, в какой мере депутаты могут высказывать мнения, отличные от позиции руководства фракции и насколько допустимы случаи изгнания их из партий и лишения депутатских мандатов. Серьезного внимания заслуживает вопрос об установлении границ воздействия на позицию депутатского корпуса внепарламентских институтов, прежде всего Администрации президента. Современная российская парламентская реальность далека от демократических ожиданий.
Таким образом, во Франции, хотя и с большими трудностями, реализовался принцип парламентского контроля, в России – для этого предстоит еще длительная работа.
Соотношение юридических норм и практики в трансформации политического режима
Поскольку конституции Франции и России менялись не только поправками, но и в результате политической практики, оправдана дискуссия о взаимоотношении этих двух типов изменения.
1. Соотношение конституционных и политических факторов в развитии французской системы – понимается неоднозначно. Одни французские авторы считают, что первичны конституционные нормы (Л. Фаворе)[454], другие – что институты и партии (Ж. Ведель). Исторические особенности возникновения французской модели определяют ее компромиссный характер и одновременно объясняют логику ее последующего функционирования – многое было оставлено недоговоренным (в частности отношения президента и премьер-министра были урегулированы нарочито неопределенно); многое было выведено из поля юридического контроля в область политических договоренностей (между партиями, участвовавшими в конструировании системы); многое регулировалось позднее по линии семантических уточнений (например, известное понятие «арбитража»); наконец, очень многое зависело от личности самого Де Голля. В результате, как справедливо отмечал Ж. Ведель, конституция – эта «девушка метаморфоз», – принесла стабильность не потому, что давала исчерпывающее регулирование соотношения властей, но потому, что открывала место практике и интерпретации[455].
2. Как практика соотносится с конституционными нормами во Франции и России?
Во-первых, констатируем, что во Франции существовал приоритет конституционных норм в определении рамок формирующейся политической системы. Именно в силу закрепленной в Конституции Франции системы сдержек, трактовка дуализма и ответственности правительства могла трансформироваться с течением времени под влиянием расстановки политических сил в Национальной ассамблее. Этих сдержек, как было показано, не было предусмотрено в Конституции России, что делает проблематичной эволюционную перспективу.
Во-вторых, неопределенность трактовки конституционных норм во Франции не исключала возможности парламентского вектора ее развития. Если мы возьмем эволюцию этой системы в Пятой республике до периода «сосуществования» (когда парламентское большинство и президент принадлежали к одной правящей партии), во время его развития (когда парламентское большинство и президент принадлежали к разным партиям) и после него, то увидим, что эта модель действовала различным образом, проделав (при неизменности соответствующих норм конституции) эволюцию от режима «республиканской монархии» до почти парламентско-президентской республики. В России подобная логика развития системы блокируется на конституционном уровне (ст. 117).
