– на праве собственности (и тогда переданное имущество становится муниципальной собственностью);
– на праве безвозмездного пользования (в этом случае имущество подлежит возврату государственным органам после выполнения органами местного самоуправления переданных полномочий).
Детальное регулирование порядка передачи материальных средств органам местного самоуправления осуществляется соответствующими законами субъектов РФ. Как происходит это на практике, можно рассмотреть на примере Ленинградской области, где данный процесс регламентируется Законом от 3 июня 1998 г. «О порядке передачи материальных средств органам местного самоуправления для осуществления отдельных полномочий Ленинградской области». В соответствии с ним безвозмездной передаче в собственность муниципального образования подлежат:
– находящиеся в государственной собственности Ленинградской области объекты социально-культурного и жилищно-коммунального назначения;
– дороги, электрические сети, подстанции, газовые сети, водозаборные сооружения и другие подобные объекты, необходимые для исполнения передаваемых органам местного самоуправления отдельных областных полномочий.
На праве безвозмездного пользования на период исполнения муниципальными органами отдельных областных полномочий передаются:
– служебные здания и сооружения;
– объекты производственного назначения и иные объекты, не названные ранее, которые необходимы для осуществления передаваемых полномочий.
В указанном Законе также четко определен и сам порядок передачи материальных средств как в собственность, так и на праве безвозмездного пользования. Поскольку вторым компонентом экономической основы местного самоуправления является государственное имущество, переданное в управление органам местного самоуправления, то необходимо рассмотреть процесс передачи материальных средств в пользование муниципальным органам.
Порядок передачи материальных средств органам местного самоуправления на праве безвозмездного пользования
Передача материальных и финансовых средств органам местного самоуправления для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий возможна лишь после принятия соответствующего закона о наделении муниципальных органов такими полномочиями. После вступления в силу указанного Закона органы местного самоуправления:
– разрабатывают перечень различных объектов, необходимых им для выполнения переданных полномочий, в котором содержатся сведения о наименовании имущества, его местоположении (для объектов недвижимости), годе выпуска (постройки) и другие сведения, а также излагаются конкретные полномочия, в целях которых передается данное имущество;
– согласовывают разработанный перечень материальных средств с соответствующими отраслевыми исполнительными органами государственной власти Ленинградской области и комитетом по экономике и инвестициям Ленинградской области;
– и направляют указанный перечень в областной комитет по управлению государственным имуществом (Леноблкомимущество).
В свою очередь Леноблкомимущество:
– в недельный срок после поступления согласованного перечня проверяет его на предмет соответствия законодательству и направляет в Правительство области проект нормативного правового акта об утверждении перечня материальных средств, передаваемых в безвозмездное пользование;
– после издания указанного акта областного Правительства Леноблкомимущество обязано заключить с органом местного самоуправления, наделенным отдельными областными полномочиями, договор о передаче материальных средств на праве безвозмездного пользования и обеспечить передачу данных средств.
Леноблкомимущество совместно с отраслевыми органами исполнительной власти осуществляет контроль за сохранностью и целевым использованием переданного имущества.
Аналогичным образом происходит передача государственного имущества в управление муниципальным образованиям и в других субъектах РФ.
Иная собственность
В экономическую основу местного самоуправления составной частью входит и иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Например, это могут быть природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах территорий местного самоуправления. Данные категории объектов не обязательно находятся в муниципальной собственности. Как правило, чаще всего они являются объектами государственной собственности (либо федеральной, либо собственности субъекта РФ). Тем не менее они играют весьма существенную роль для развития и жизнеобеспечения муниципальных образований.
Финансовая основа местного самоуправления
Конституция Российской Федерации установила право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы и обязанность органов государственной власти при наделении муниципальных органов отдельными государственными полномочиями передавать необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы, а также компенсировать им дополнительные расходы в результате решений органов государственной власти, повлекших за собой расходование местных финансов (ст. 132, 133). Положения Конституции получили развитие в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г., «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1997 г., в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, а также в новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, т. е. совокупность денежных средств, находящихся в распоряжении муниципального образования. К таким средствам относятся:
– средства местного бюджета;
– государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;
– другие финансовые средства. Рассмотрим каждый составной компонент местных финансов подробно.
Местный бюджет
Каждое муниципальное образование имеет местный бюджет, средства которого и составляют самую значительную часть местных финансов. Принятие местного бюджета и утверждение отчета о его исполнении относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления. Местный бюджет состоит из доходной и расходной части. Структуру доходной части бюджета составляют налоговые и неналоговые виды доходов.
А) Наибольший удельный вес в доходной части местного бюджета имеют налоговые доходы, среди которых главную роль играют местные налоги и сборы. В соответствии с Налоговым кодексом РФ местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые названным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на соответствующих территориях муниципальных образований. Налоговый кодекс установил следующий перечень местных налогов и сборов (ст. 15):
– земельный налог;
– налог на имущество физических лиц;
– налог на рекламу;
– налог на наследование или дарение;
– местные лицензионные сборы.
Однако данные положения в настоящее время не применяются, поскольку нормы названной статьи вступят в силу лишь с введением в действие II части Налогового кодекса. Поэтому на данном этапе в отношении местных налогов и сборов действует Закон «Об основах налоговой системы РФ» от 27 декабря 1991 г. с последующими изменениями и дополнениями[15]. В данном Законе содержится гораздо более широкий перечень местных налогов и сборов (ст. 21), где помимо вышеназванных указаны и другие местные налоги и сборы – налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров; налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы; курортный сбор; сбор с владельцев собак; сбор за выдачу ордера на квартиру; сбор за парковку автотранспорта; сбор за право использования местной символики; сбор за участие в бегах на ипподроме и за выигрыш; сбор за открытие игорного бизнеса и др.
Практика осуществления местного самоуправления и в нашей стране, и за рубежом показывает, что для выполнения местных программ и развития муниципальных образований местных налогов и сборов явно недостаточно. Поэтому все государства предусматривают выделение для них других финансовых средств, в частности, закрепляют за муниципальными образованиями доли федеральных и региональных налогов и сборов. Доходы от федеральных и региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным Налоговым кодексом, которые являются едиными для всех муниципальных образований. Эти финансовые средства закреплены за муниципальными бюджетами на постоянной основе и перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты (например, часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций, часть акцизов на отдельные виды подакцизных товаров и т. д.). Названные отчисления представляют собой вторую составную часть (после местных налогов и сборов) налоговых доходов местных бюджетов.
