В бюджетных реформах различных стран все с большей настойчивостью утверждается роль бюджета в качестве инструмента макроэкономического управления, что находит свое выражение в целевой направленности бюджетной политики. В России также определены конечные цели бюджетной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу: последовательное повышение уровня жизни населения, снижение социального неравенства, сохранение и преумножение национального богатства и культурных ценностей, восстановление достойной экономической и политической роли страны в мировом сообществе. Для достижения указанных целей необходимо сочетание пяти основных направлений бюджетной реформы:
1) создание эффективной системы управления государственными финансами;
2) концентрация финансовых ресурсов на выполнении базовых функций управления;
3) проведение целенаправленной политики управления государственным долгом и активами;
4) совершенствование межбюджетных отношений;
5) завершение налоговой реформы.
Основными ориентирами бюджетной политики в среднесрочной перспективе являются обеспечение эффективного выполнения государством своих функций и достижение финансовой стабильности. В этих целях Правительством РФ поставлена задача: добиться сбалансированности бюджетов всех уровней и повышения эффективности функционирования бюджетной системы.
В рамках бюджетной политики разрабатываются:
1) концепция бюджетной политики, утверждаемая Государственной Думой;
2) законодательные, административные основы осуществления бюджетной политики;
3) механизмы реализации бюджетной политики.
Бюджетный механизм – это составная часть финансового механизма, представленная следующими элементами: совокупностью видов и форм организации бюджетных отношений, комплексом специфических методов мобилизации и использования бюджетных средств, принципами планирования финансовых потоков, методами осуществления финансового контроля.
Бюджетный механизм на каждом уровне управления обладает определенной спецификой, обусловленной совокупностью бюджетных прав на соответствующих уровнях управления. Важным элементом бюджетного механизма является регулирование бюджетных отношений на уровне президентской власти. Основной формой такого регулирования являются в соответствии со ст. 170 Бюджетного кодекса РФ ежегодные Бюджетные послания Президента РФ Федеральному Собранию, в которых определяются основные направления бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период.
При сопоставлении содержания бюджетной политики разных лет четко прослеживается динамизм развития российской бюджетной системы. Например, можно оценить сдвиги за период 2001–2007 гг. В бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию о бюджетной политике на 2001 г. и среднесрочную перспективу был определен следующий перечень стратегических целей бюджетной политики:
1) обеспечение сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств;
2) создание эффективной системы управления государственными финансами;
3) снижение налоговой нагрузки на экономику;
4) концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач;
5) снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен;
6) реформирование межбюджетных отношений.
По истечении 6 лет, в 2007 г., Президент РФ в своем Бюджетном послании отметил, что поставленные в 2001 г. цели в основном достигнуты, и определил новый перечень задач, на решении которых необходимо сосредоточиться при формировании и реализации бюджетной стратегии на 2008–2010 гг. и дальнейшую перспективу [33] . Этот перечень включает следующие десять задач.
1. Превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования. В перспективе должно быть обеспечено снижение инфляции до приемлемого уровня 3–4 % в год. Этому будут способствовать соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики. При этом будут учитываться планируемые на перспективу снижение налогового бремени и проведение взвешенной политики в сфере использования конъюнктурных сверхдоходов от экспорта углеводородов, а также регулирование тарифов на продукцию субъектов естественных монополий.
2. Обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета. При уменьшении необходимости стерилизации избыточного денежного предложения в целях стабилизации макроэкономических показателей на первый план выходит задача обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен. Для этих целей Стабилизационный фонд РФ необходимо преобразовать в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе.
3. Дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период целесообразно рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию. Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10–15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.
4. Обеспечение исполнения расходных обязательств. В основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств. Принципиальные решения об их отмене, прекращении или реструктуризации должны вырабатываться до завершения формирования проекта бюджета. Необходим взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов. Должен быть сформирован четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений.
5. Проведение анализа эффективности всех расходов бюджета. Необходимо внедрить в практику деятельности Правительства РФ современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов. Требуется усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.
6. Переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений. Основным документом, регламентирующим взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком, должен стать контракт, заключаемый на весь период реализации инвестиционного проекта, и в этом контракте должны быть четко зафиксированы обязательства подрядчика по сдаче объекта в эксплуатацию и обязательства государства по финансированию.
7. Применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг. Главные распорядители бюджетных средств должны быть наделены полномочиями самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением. Бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания.
8. Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе. Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств. Должен сохраниться контроль за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.
9. Определение стратегии дальнейшей реализации пенсионной реформы, решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда РФ. В основу дальнейших действий в пенсионной сфере должны быть положены долгосрочные расчеты сбалансированности пенсионной системы.
