полного оклада. При такой нормировке праздничное пособие перестает быть «наградой», выдаваемой по усмотрению начальства, и вводится в нормальный состав годового оклада. Это, пожалуй, и весь успех, достигнутый законодательством в 1908 г. в вопросе об организации государственной службы, если не считать еще отмены 335-й статьи Устава о службе (т. III Свода законов), по которой для отставных офицеров, состоящих на гражданской службе, была установлена выдача годовых окладов взамен постепенного производства в гражданские чины.
Лишь немногие из «законов» содержат в себе настоящие юридические нормы. Значение юридической нормы, и притом относящейся к гражданскому праву, имеет закон о производстве дел о расторжении браков военнослужащих, пропавших без вести в минувшую Русско-японскую войну. По сравнению с общим законом о расторжении браков лиц означенной категории (ст. 56 Законов гражданских) значение нового закона сводится к тому, что в нем расширяется круг лиц, к бракам которых применяются упрощенные условия расторжения, и общий пятилетний срок сокращается до двух лет.
В области государственного права, кроме вышеуказанных частичных мер, имеющих отношение к постановке государственной службы, принадлежит еще закон об ежегодном довольствии членов Государственной Думы, не вводящий, впрочем, никаких оригинальных черт в действующее законодательство. Историческая справка напрашивается по поводу закона об отпуске 15 млн рублей для оказания помощи населению, пострадавшему от неурожая 1907 г., который обязывает министра внутренних дел представить к марту 1909 г. подробный отчет об израсходовании означенной суммы. Государственной Думе должны быть представлены не позднее 25 января 1908 г. дальнейшие необходимые сведения о размерах продовольственной и семенной нужды — на предмет разрешения потребных дополнительных кредитов. Постановления этого рода ведут свое начало из подобного же закона, изданного во время Первой Государственной Думы, и, таким образом, законодательная практика все более и более закрепляет собой обычай устанавливать в законодательном порядке сроки как министерской отчетности, так и проявления министрами законодательной инициативы правительства.
Таковы скудные и разрозненные результаты законодательной деятельности высших государственных учреждений за 1908 г. Скудость содержания не искупается и какими-либо техническими совершенствами законодательных актов.
Подводя итог своему анализу законодательства, С. А. Муромцев ставил вопрос о тяжких последствиях засилья «вермишели» и размывания закона.
В замкнутой сфере самого режима не происходит превращения его в подлинно правовое государство, господствует «указное право». Неистовство его отдельных представителей, по словам Муромцева, может быть основано еще на «принципиальных» соображениях; но в среднем его служителе исчезло первоначальное возбужденное напряжение. Исключительный режим обратился в простой обиход местного начальства. И деятели режима все больше и больше начинают думать о том, чтобы на служении ему устроить свою личную жизнь и основать свое личное благополучие. Режим, на который возлагалось столько упований, в общем механизме самого правительства становится каким-то грузным осложнением, близким к тому, чтобы омертвить и те «принципы», и те «исторические» силы, которые думали найти в нем себе опору.
Никто не скажет с точностью, в какую именно сторону народное сознание направит свое творчество в области государственности.
Правительство внимательно следило за деятельностью Думы и пресекало всякую попытку расширительно истолковывать свои права. Верховная власть, отмечала оппозиционная печать, «стремится превратить Думу в департамент народного представительства при правительстве», и Третья Дума не дает должного отпора, «она отличается большой послушностью и скромностью»3.
В летнюю сессию 1908 г. Третья Дума вошла в конфронтацию с Министерством финансов при обсуждении вопроса об ограничении продажи спиртных напитков. Не согласившись с предложениями Минфина, она поручила собственной комиссии выработать свой проект. Но Сенат счел этот шаг Думы незаконным.
Сенат опубликовал нормативные акты в «Собрании узаконений и распоряжений правительства», разумеется, они публиковались в периодической печати по мере появления, а позже сводились в очередной том полного Свода законов Российской империи «вместе с законами, принятыми Думой и Государственным Советом».
В публикациях именных высочайших указов, данных Правительствующему сенату, не давалось никаких ссылок на законы, принятые Думой и Госсоветом, даже в том случае, если таковые имелись. Иными словами, легитимность правового акта исходит всецело из высочайшей воли. Так, например, именным указом были введены в действие «Правила о выделах надельной земли к одним местам». Закон, проведенный по статье 87, получил одобрение обеих палат, но об этом при включении в Свод законов упоминаний не делалось. А ведь речь-то идет об архиважном деле, о земле, о ломке привычного традиционного землепользования, больше того, о ломке образа жизни и мысли. Нельзя не отметить, что указанное выше понимание легитимности уже в то время разделялось далеко не всеми гражданами, да и в монархической традиции не все испытанное временем было сохранено и приумножено.
Даже в форме подачи именных указов, повелений государевых не сохранили приемы оглашения, испытанные временем еще при первых Романовых, когда указ (повеление) государя всея Руси освящался церковью: «по патриаршему благословению» опирался «на авторитет Земского собора и Думы: бояре приговорили». Позже, во времена Александра I, отмеченного известными конституционными исканиями, сенатская публикация царских указов начиналась с торжественной вводной: «Вняв мнению Государственного Совета». Все эти формы, приемы придавали оглашению высочайшего повеления особую торжественность, усиливая его монархическую легитимность.
Осведомленные вдумчивые современники отмечали, что на практике правительство стирает грани между указом и законом, и верховное управление, как и в старой России, в любой нужный момент может пресечь законодателей. Русская конституция будет окончательно и решительно «разъяснена» — иронизировал журнал «Право». Власть исполнительная стремится тихо и незаметно воскресить в «обновленной» России старую традицию самодержавия, новое растворить в старом4.
Русские юристы давно, еще в конце прошлого — начале нынешнего века, указывали на размывание законов. Профессор Коркунов в свое время заметил, что Свод законов представляет картину медленного неуклонного внутреннего распадения. Он указывал, в частности, на тенденцию отождествления закона и указа (правительственного постановления), растворяя первое во втором5.
И. В. Гессен отметил, что указанная опасность сохранилась и в 1909 г. При конституционном строе у нас имеется статья, которая говорит о том, что «где законы и учреждения недостаточны, там представляются дела на высочайшее усмотрение», иначе говоря, устанавливается дискреционное6 право монарха, и мы знаем, что этим правом и теперь пользуются широко. При кодификации законов, предлагал редактор «Права», надо согласовать правила, оставшиеся от дореформенного строя, с положениями, которые установлены Основными законами (новой редакции), исключить и закон 5 ноября 1885 г., который гласит, что в Свод законов можно включать и Акты (указы) верховного управления.
С. А. Муромцев в 1907 г. в «Праве» высказался за прекращение кодификации после
