Некоторые итоги законотворчества Третьей Думы
Каковы же итоги? Как русская общественность оценила работу Думы? За пять лет бытия своего Третья Дума рассмотрела и одобрила 2197 законопроектов. Однако среди них не оказалось важнейших, затрагивающих коренные интересы громаднейшей массы населения, простого люда: о волостном земстве, о кооперации, о самоуправлении церковных общин (приходов), о введении земства в Сибири и других местах, где оно отсутствовало. Дума не внесла поправок в аграрную реформу с целью ликвидации ее административной односторонности. В значительной мере эти прорывы, эти сбои в работе законодательного механизма объяснялись отсутствием взаимопонимания между Думой, Госсоветом и правительством, о котором с горечью говорил Столыпин. Все законопроекты подготавливались правительством, за которым, по существу, безраздельно оставалось право законодательного почина, но проекты Столыпина для Думы представлялись слишком консервативными, а для Госсовета, наоборот, чрезмерно радикальными. Прорваться между Сциллой и Харибдой, даже задействовав статью 87, не удавалось.
За конфронтацией трех высших государственных структур стояло нечто большее, чем взаимопонимание и личное недоверие должностных лиц (хотя отрицать полностью влияние личностного, субъективного фактора невозможно). Между левыми оппозиционными силами, с одной стороны, и лагерем «исторической» власти — с другой, было коренное расхождение в общей оценке ситуации в стране, а следовательно, и в оценке политических задач, определении стратегии государственного руководства.
Либерально-демократическая оппозиция, стоявшая на легитимных позициях, заявляла: в стране наступило «успокоение»; правительство Столыпина само признает этот факт как важнейшее завоевание, как итог своей политики, а раз есть успокоение — даешь реформы. Необходимость реформ признавало и правительство, ведь иначе возьмут верх радикалы, социалисты, экстремисты, вся мудрость которых сводится к призыву: «Долой самодержавие!» Только реформы могут ликвидировать корни «смуты», уничтожить «многоголовую гидру революции».
Позиция монархического лагеря, сторонников «исторической» власти, сводилась к отрицанию наличия в стране полного «успокоения», а следовательно, отсутствия условий для реформ, для отмены методов чрезвычайщины в управлении.
Не случайно именно в связи с обсуждением в Госсовете Думою одобренного проекта о введении волостного земства (ликвидация института земских начальников, существенного наращивания прав крестьянского самоуправления) Совет объединенного дворянства обратился к Столыпину со специальной запиской, в которой говорилось: с прискорбием приходится засвидетельствовать, что во многих местностях деревня и помещичья усадьба представляет в настоящее время два враждебных стана — «нападающих» и «обороняющихся», и делался общий вывод об отсутствии в стране условий для реформ. А выступая на первой сессии Третьей Думы, ораторы правых говорили, что не могут принять уверения кадетов, будто из реформ «ничего худого не произойдет, а мы боимся, что если все это сейчас ввести, то повторится то самое, что наступило после 17 октября 1905 г.». (Имелось в виду Декабрьское вооруженное восстание в Москве на Пресне.)
«Великие реформы», говорили правые, создают только дыры в правительственном лагере, через которые и прорывается анархия, разгул страстей народных, словом, реформы сеют смуты1. Вспоминается тут знаменитая ленинская оценка связи времен: 1861 г. («великие реформы») породил 1905 г., ставший генеральной репетицией Великого Октября 1917 г.
Думе не удалось предотвратить сползание страны к новому революционному потрясению. В юридическом плане можно, очевидно, говорить о неудачах, срывах в строительстве правового государства, о том, что Думе не удалось пресечь процесс размывания законов — этот бич российской государственности, о котором с горечью говорили крупнейшие научные авторитеты страны.
Анализируя размывание законов, С. А. Муромцев писал в 1907 г.2: «Стопка печатной бумаги, озаглавленная: „Собрание узаконений и распоряжений правительства“. 400 актов различного содержания, наименованных „законами“ под именем законов», следуют разнообразные акты государственного управления. Свыше 340 актов содержат в себе ассигнования, которые при ином порядке могли бы пройти через законодательные учреждения просто как статьи государственного бюджета. Среди них лишь некоторые заслуживают внимания, как: ассигнования на нужды народного просвещения, учреждение университета в Саратове и Донского политехнического института в Новочеркасске.
Это приятные исключения, но не они делали погоду в законотворчестве. Заедала административная мелочовка, «вермишель», тогда как «крупнейшие вопросы государственной и народной жизни по-прежнему ждут своего разрешения». Далее Муромцев пишет, что официальное издание, именуемое Собранием узаконений и распоряжений правительства, в номерах 1908 г., вышедших по 1 декабря, содержит более двухсот актов, из числа которых каждый озаглавлен: «Одобренный Государственным Советом и Государственной Думой и высочайше утвержденный закон». Но если разуметь под законами лишь такие положения, которые вводят в жизнь народа новые юридические нормы, преобразующие собой самый уклад государственных и гражданских отношений, то в числе означенных актов почти не окажется законов в таком смысле. Акты, названные законами, представляют собой в большинстве случаев не более как акты государственного управления, которые, согласно конституции, издаются в законодательном порядке, не составляя закона в истинном смысле этого слова. Не менее половины их, до 120–130 по счету, имеют своим предметом ассигнование денежных средств на различные нужды учебного дела. Относительная многочисленность актов объясняется раздробленностью их содержания.
Здесь мы находим назначения на усиление средств существующих и на учреждение новых учебных заведений, в частности — на удовлетворение их строительных надобностей. Строительные надобности всякого рода правительственных учреждений, железнодорожные предприятия (переустройство станций, второй Сибирский путь, Амурская железная дорога), устройство срочных рейсов морского и речного пароходства, различные нужды Морского и военного ведомств — вот предмет забот другого ряда «законодательных» актов. Рядом с этим идут нужды Министерства земледелия, Министерства иностранных дел и других. Далее в законодательном порядке пересмотрены штаты некоторых правительственных учреждений, умножен местами личный состав полиции, организована сыскная часть по делам общеуголовного характера, увеличено содержание городского и сельского духовенства, установлен порядок управления храмов Воскресения в Санкт-Петербурге, усилен отпуск средств на некоторые из нужд медицинского дела и т. п. Все это — акты, имеющие прямое отношение к государственному бюджету; самый бюджет публикуется особо.
В законе об увеличении содержания чинам судебного ведомства вместе с установлением повышенных окладов, жалованья, постановлено, что члены суда и следователи получают прибавки к своему содержанию. Точно так же в законе об установлении штата канцелярии Государственной Думы и состоящих при Государственной Думе должностных лиц установлена десятипроцентная прибавка к постоянному размеру содержания — по пятилетиям. Надо отметить этот успех принципа периодических прибавок в системе вознаграждения лиц, состоящих на службе в государственных и правительственных учреждениях, как принцип, ставящий систему вознаграждения на наиболее правильную основу. Заслуживает также внимания точное определение размера праздничных пособий служащим лицам к Новому году и к празднику Святой Пасхи — в размере
